◇詹新宇  尹勇

当前，全球经济发展充满各种不确定性和不稳定性，为有效应对百年未有之大变局，我国正加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。财政是国家治理的基础和重要支柱，需从保持财政政策稳定性、提升财政政策有效性和提高财政政策精准性以及强化财政货币政策的协同配合四个方面，大力促进财政政策提质增效，助力构建新发展格局。

保持财政政策稳定性

扩大内需是构建新发展格局的重点。长期以来，我国已经形成了超大规模的国内市场，人口基数的内在优势明显，但消费能力与消费意愿存在部分不匹配的现象。绝对收入假说认为，边际消费倾向将随着收入的增长而呈现递减规律，低收入人口的消费倾向更高，但有收入的约束。一系列制度性因素效应分析也表明，社会保障制度是影响居民预期未来支出压力的重要因素，健全的社会保障体系对于增加居民消费需求具有重要意义。从财政的角度出发，需要保持财税政策的稳定性，缩小收入差距，从而构建提升居民的消费能力及其边际消费倾向的长效机制。 

一方面，持续推进税制改革，切实提高可支配收入。居民消费能力的提高与可支配收入增加息息相关，而工资薪金、劳务报酬、个人分红等所得又与居民收入密切相关。2018年以来，新个税法政策“削高、减中、补低”的调节作用逐渐显现。在居民收入水平持续提高的过程中，应充分发挥个税的收入分配效应，提高中低等收入群体的可支配收入。基于此，笔者认为，可以充分考虑地区经济发展差异，实行费用扣除标准的差异化和指数化调整，结合物价、最低工资标准采用浮动的扣除率。

另一方面，深化社会保障制度改革，提高居民的预期收入。社会保障相关研究表明，当预期收入相对稳定乃至提高时，居民则倾向于减少储蓄并增加消费。为了稳固居民的消费能力，打破短期冲动消费的局限，完善居民生活保障的兜底机制及长效机制尤为重要。为此，应逐步调整并缩小城乡之间以及不同人群之间的基本社会保障待遇差别。建立不区分城镇和农村户籍的最低生活保障制度、医疗救济制度，加大财政投入力度，保持对民生和经济等领域的政策倾斜，用制度为居民未来生活经济来源兜底，带动低收入群体消费。

提升财政政策有效性

作为市场主体的各类企业是经济双循环的重要载体，既关乎经济发展大局，又与居民就业和消费相连。近些年来，对市场主体的财税优惠政策大抵呈现“长期性—暂时性—长期性”的演变规律，财政政策在刺激微观经济主体方面持续发力，减税降费力度不断加大，但也受到宏观经济形势和财政收支平衡的制约。在一些地方政府财政压力持续增大的背景下，需要在当前减税降费的现有政策框架下，大力提升财政政策有效性，增强企业主体活力。

切实降低企业实际税负，增强市场主体发展信心。一是着重微型企业主体的减税优惠，巩固政策成效。在现有的普惠性减税降费政策的基础上，突出强化对微型企业主体的税收减免，提升数量众多的微型企业的发展后劲。二是着重于结构性减税。税率下降对企业实际税负的影响是一次性的，对于税收优惠政策，应强调结构的跨周期设计和调节。配以企业所得税税率差异化设计政策，对集成电路等特定产业应加大减税力度。三是规范管理费用，减少非税负担。紧缩行政性收费标准及范围，保留必要的成本性费用。治理各类违规收费行为，减少非税性不合理负担。

完善公平竞争市场机制，持续激励企业良性发展。优质发展环境下的企业才能安心投资、经营和创新。要发挥财税政策激励引导作用，提升营商环境质量，发挥市场对企业的激励作用。引导良性竞争，规范财税优惠政策管理，按政策期限、范围、效力分类清理现行政策，防止财税政策相互冲突。在资格审查、经营许可、经营监督、投资招标等环节上真实公开，并加强产权保护，增强营商环境的稳定性和可预期性。应在监管的同时发挥财税政策引导作用，发挥市场主体主观能动性的同时提升企业经营效率。

提高财政政策精准性

虽然我国产业链完整度高、链条长且相对独立，但中国企业大都处在全球产业链价值、技术中低端位置，特别是部分关键技术受制于人，使得产业安全受到威胁。提升核心产业竞争力的关键在于促进创新，而创新的不确定性、高风险与高回报并存等本质特征，使得实现有效创新必须要有精准的政策引导机制和良好的市场激励机制。因此，需要利用财税政策对核心产业精准聚焦，适当把握市场有效需求，优化供给结构，引导企业有效创新，激励个人积极参与，构建新型国家创新体系，打造中国产业国际合作和竞争新优势。

精准扶持科技创新，提高先进制造业企业研发投入力度。研发，尤其是基础材料，如半导体材料、高端合金材料的研发是创新基础，是各个产业发展关键技术的根基，更是双循环发展新格局的重要战略支撑。2020年，制造业企业受益于研发费用加计扣除等税收优惠政策，其研发支出同比增长9.6%，但尚未达到经济高质量发展要求。要真正实现新格局转变，核心技术必须实现自主可控，驱动“补短板”式产业发展，可选择适当的激励性财税政策通过正向的税收优惠，精准“滴灌”科技创新，鼓励企业加大研发投入，引导各类创新要素向制造产业有效聚集。

向区域集群创新精准倾斜，助力产业链升级。区域集群创新可以有效促进产业的交叉融合和转型升级。一是建立协调的区域性产业链集群。各类生产要素的区域性融合聚集是新发展格局中畅通经济循环的重要内容，最优财税政策应致力把资本、人力引向发展潜力最大的产业洼地，加速要素在国内大市场自由流动，促进都市圈和城市群联动。二是财政支出与税收的政策配置应发挥经济聚集效应，促进融合创新。以区域性产业链专业化聚集加速高精尖技术形成知识溢出和外部性，促进创新性互补思维碰撞和交融，促进创新升级螺旋通道，加速形成区域经济比较优势。

强化财政货币政策的协同配合

财政货币政策存在天然的传导机制，但政策自身原生性传导机制、治理机制等因素也影响政策协调效果。提质增效财政政策离不开积极财政政策和稳健货币政策的协同配合。

一是政府融资与流动性精准投向相配合，增强有效投资。市场基础设施的完善与否关系着未来经济的反弹力度。对此，要优化政府投资结构和扩大国债规模，侧重于扶持5G基建、人工智能、大数据中心、新能源汽车等项目，同时覆盖医疗、教育、养老等行业的基础设施投资，兼顾长期结构调整、培育新兴产业，有力推动经济稳固反弹。同时，考虑施行精准定向的金融政策，增强政策传导效力。考虑到货币市场利率向贷款利率有效传导以及央行流动性投放的短期操作与商业银行投放长期限贷款之间的平衡，可以提高对中小银行再贷款、再贴现的专用额度，实施对中小银行的定向降准，有效解决投资产业链上，尤其是中小企业长期投资资金的流动性不足问题。

二是减税降费与信贷、信保政策相配合，稳固消费需求。适当加大对小微企业税收减免力度、消费者财政补贴力度。对相关企业，可以适当采取减免所得税、租金等形式，降低其经营成本。同时，货币政策方面，在现有基础上加强中小银行资本补充力度，调动其支持实体经济积极性，延长小微企业贷款延期还本付息政策，对其他困难企业贷款协商延期，向中小企业提供个性化融资服务，如实施“动产质押融资”服务，将“静态”库存变成“动态”流动资金。此外，进一步实施好小微企业融资担保降费奖补政策，充分发挥国家融资担保基金作用，降低担保收费标准，引导更多金融资源支小助微。财政货币政策要协调配合，形成政策合力，夯实经济高质量发展的基础。加快构建现代财税金融体制，进一步增强财政货币政策协同性，助力构建新发展格局。

（本文系国家社科基金后期资助项目“政府间财政关系与经济增长目标管理研究”（20FJYB014）阶段性成果）

（作者单位：中南财经政法大学财政税务学院）