◇施瑶瑶

长三角地区是我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，尤其党中央将长三角一体化发展上升为国家战略，不仅为城镇化的发展带来了新的机遇，更是一种政治责任。2019年12月1日，中共中央、国务院印发实施《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》（以下简称《纲要》），《纲要》明确指出，到2025年长三角区域发展常住人口城镇化率达到70%。习近平总书记强调，实施长三角一体化发展战略要紧扣一体化和高质量两个关键词，以一体化的思路和举措促进高质量发展。因此，长三角地区城镇化高质量发展关键在于推动长三角一体化，实现互联互通和优势组合，在一体化进程中寻找高质量城镇化的能量和机遇。

区域一体化的新发展形态

随着中国社会主义市场经济的不断发展，人民生活水平大幅度提高，越来越多的人更愿意到城市生活和工作，城市获得迅速发展，城镇化成为当前中国重要的社会发展形态。中国城镇化发展是以政府为主导、以行政区划为界限的区域非均衡的发展方式，这是一种典型的“行政区经济”发展模式。城镇化在快速发展的同时，也呈现出某些“亚健康”特征，城市之间区位条件、发展要素的差异导致资源过度集聚于中心城市，城市受行政边界的影响限制了人才、资金、技术等要素的自由流动，城市间由于缺乏融合发展而出现产业趋同、“千城一面”的发展面貌。

当前国家与国家之间的竞争越来越体现为主要城市群之间的竞争，在这样的背景下，城市之间打破发展的区隔化状态而进行联合发展和集群发展，已成为各个城市主动寻求的发展战略。尤其进入新时代，我国经济转向高质量发展阶段，在中央政府的推动下，区域一体化成为城镇化转型发展的新形态：首先，区域一体化能打破区域之间的制度壁垒。破除城乡之间、城市之间发展的体制机制障碍，逐渐打破区域内部中心—边缘结构，在经济、社会、文化、生态等各个领域都建立相互认可、相互衔接、相互融合的制度体系，畅通流动机制，加强区域内的交流联系。其次，有利于促进生产要素的区域流动。城市发展的优势在于集结了资金、技术、人才和土地等生产要素，可以集中进行产品的设计、生产、加工、销售等活动。而区域一体化后，可以让各种生产要素在更大范围内优势组合，实现产能的再度更新升级，达到1+1+1>3的一体化效果。

高质量城镇化的内涵

2021年政府工作报告指出，深入推进以人为核心的新型城镇化战略，提升城镇化发展质量。当前我国城镇化已经进入高质量发展阶段，核心是发展人的城镇化，让居民有更多获得感、幸福感、安全感，促进人的全面发展和人民共同富裕。

高质量城镇化发展蕴含三个方面的内容：一是高效能治理。城镇因地制宜地创新治理方式，采取更多柔性化、多样性的治理方式，更加有效地服务群众。城镇整体性、系统性治理效果凸显，城市之间、城乡之间实现协同治理、高效服务。鼓励并引导社会力量参与城市自治，实现城镇的共建共治。运用信息技术实现高水平的智慧治理，降低治理成本，精准回应群众需求，有效防范和化解各类风险。二是发展的均衡性。均衡不等于平均、均匀，而是城、镇、村因地制宜融合发展，城镇化发展和乡村振兴并驾齐驱。综合考虑城市、乡村的资源禀赋和风土人情实现产城融合、特色发展，避免同质化竞争，提高竞争力。三是高品质的生活。通过增大公共服务投入并健全公共服务制度体系，使居民充分享有优质的、均等化的公共服务。中心城市合理控制城市规模，避免人口过密，使城市更宜居。城市、乡村及时有效满足居民对高品质物质生活的需求，打造富有特色的人文城市，满足不同群体对于精神文化生活的需求。

长三角一体化助力

高质量城镇化发展

第一，推动生产要素自由流通，实现长三角城镇均衡发展。技术、工商资本、土地和人才等生产要素的自由流动，能够让不同地区和市场主体自由平等地获取生产要素，实现城市内部、城乡之间深度分工、错位发展和优势互补。一方面，要理清政府和市场的关系。转变政府的调控方式，破除地方产业保护政策，推动要素市场定价、市场竞争机制，建立平等和开放的市场体系，形成长三角经济发展的良好生态。另一方面，充分发挥市场对要素的配置作用，形成一体化的产业市场，实现要素的自由流动。《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》指出“市场决定，有序流动”，使生产要素依据市场规则流向真正有需求的地方。

第二，打破长三角区域内制度壁垒，推动高效能城镇治理。要坚持系统思维，认识到长三角一体化的社会治理是一个有机联系的系统。这就需要区域内各级各部门通力合作，致力于打造全区域参与的开放治理体系，重点强化社会治安协同管理，加强重大污染、安全事故等联合管控与应急处置，建设高效能城镇治理体系。要以基层治理为重点，主动探索利用数字化技术。基层社会治理要顺应数字时代发展趋势，不断推动社会治理向数字化转型，实现数字治理、智慧治理、系统治理，探索建立长三角地区基层社会治理数据共享机制。探索将公安、法院、城管、城建、网格、房管、市场监管等条线管理系统统一纳入长三角一体化平台，通过融合联动重新核定管理边界，形成功能叠加和便捷高效的长三角区域一体化管理体系。要通过建立一系列联动高效的工作机制推动高效能城镇治理。首先，建立健全长三角一体化社会治理联动机制和警务转递核查机制。其次，建立城市间重大事项重大项目共商共建机制。针对区域内重大应急事件，要建立畅通不同区域间突发事件联络渠道，建立信息通报制度，切实推进联防联治。最后，加强市场监管部门联合执法和专项合作。探索建立四地联席工作会议，在重大社会治理问题上，保持实时沟通互动、信息共享，组建专项综合执法队伍，统一标准，协调执法。

第三，坚持长三角生态绿色发展，打造高质量城镇生活。落实绿水青山就是金山银山的理念，贯彻山水林田湖草是生命共同体的思想，推进生态环境共保联治，形成绿色低碳的生产生活方式，共同打造绿色发展底色，探索经济发展和生态环境保护相辅相成、相得益彰的城镇化路子。坚持绿色发展、集约节约发展。建立严格的生态保护红线管控制度，对生态保护红线以外区域制定严格的产业准入标准，从源头上管控污染源。扎实推进水污染防治、水生态修复、水资源保护，促进跨界水体水质改善。强化能源消费总量和强度“双控”，进一步优化能源结构，依法淘汰落后产能，推动大气主要污染物排放总量持续下降，切实改善区域空气质量。切实加强生态环境分区管治，强化生态红线区域保护和修复，确保生态空间面积不减少，保护好长三角可持续发展生命线。联合推动跨界生态文化旅游发展。加强重点文物、古建筑、非物质文化遗产保护合作交流，联合开展考古研究和文化遗产保护。加强跨界江河湖荡、丘陵山地、近海沿岸等自然与人文景观保护开发，在共同保护中开发，在共同开发中保护，形成自然生态优美、文化底蕴深厚、旅游资源充分利用的生活休闲开敞空间。

（本文系江苏省社科基金重点项目“创新社会治理中的社区赋权、增能和提效研究”（19ZZA001）阶段性成果）

（作者单位：苏州大学中国特色城镇化研究中心、政治与公共管理学院）