◇张雪

党的十九届五中全会审议通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，从全局的高度对促进区域协调发展、完善新型城镇化道路提出了更加具体的要求。为了更好地推进以人为核心的城镇化发展，除了存量建设外，重大战略区域、中心城市和城市群将成为“十四五”时期城镇化建设的重点。城市群是城市化发展到较为成熟阶段的空间组成形式，有着强大的集聚效应和辐射效应，能够带动更广域的城市化进程，是经济体中最活跃和有创新力的区域。近年来，在全球化与国家权力向城市集中的持续作用下，在世界范围内出现了很多以全球顶级城市为核心、不同城市分工协同的高度一体化城市群。充分研究和借鉴这些世界级城市群发展的成功经验，能够在长三角区域一体化上升为国家战略的历史背景下，为解题一体化与高质量发展，构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局提供启示。

强中心、多层级、多节点的

城市群结构

强中心即强调中心城市在城市群中的核心地位。2008年金融危机后，全球产业链供应链调整的进程加快，以大数据、互联网、人工智能为核心的新科技革命正重塑着城市竞争力的消长，世界范围内再次掀起“科技回归都市”的浪潮。这一进程凸显了纽约、东京、伦敦等全球顶尖技术、人才、金融和信息高度集聚的国际大都市在全球城市格局中的优势地位，而这些优势将直接辐射带动所在区域全球竞争力的提升。

多层次和多节点则主要强调在中心城市“虹吸效应”持续增强的同时，鼓励和引导城市群形成“主核+次核+中小城市（镇）”的完整城市生态系统，激发城市群内部的新增长极。例如，20世纪70年代信息技术革命后，圣何塞政府大力加强工业园区的建设并积极引进人才，随着大量硅谷企业的迁入以及产业的聚集，圣何塞从典型农业城市一跃成为硅谷“首府”，并成长为旧金山湾区城市群的“新增长极”，大大缓解了旧金山、奥克兰两大核心城市的制造业流失、市中心空洞化问题。

明确功能格局  加深协同融合

区域分工理论认为，合理的地域分工可以使资源配置在不断扩展的区域内调整和重组，进而形成高级有序的地区产业结构与空间布局。从全球代表性城市群的发展态势来看，以中心城市为核心，中小城市、专业化市镇在产业布局、特色资源开发、功能分工等方面错位发展、优势互补的分工格局已经成为主流。例如，美国东北部大西洋沿岸城市群经过漫长的历史演变，也在若干个主核与次核城市间形成了多元分工且优势互补的功能格局。其中，纽约主导金融、总部经济与商业；华盛顿是政治中心；波士顿以发展科教产业著称；费城主要以重化工、电子信息、医疗健康等产业为主。各城市之间功能分异明显，产业布局完善。此外，伦敦都市圈也形成了伦敦以金融、生产性服务业为主，牛津和剑桥以科教为主，伯明翰以制造业为主的分工格局。需要注意的是，在这些成熟城市群的功能分工格局中，日益完善的城际快速交通体系和一体化制度框架的建立正在加速推动资源要素的跨行政边界流动，促进各个功能单元之间的协同与融合，形成“一体化中有分工，分工中有协同”的区域发展格局。

打造一体化协同机制

从世界级城市群发展的成功经验来看，“去除行政障碍”是政府协调不同城市间发展的强大且基础作用力，它关注的是政府如何通过建立和完善一体化协同机制消解阻碍资源要素在城市群内部流动的壁垒，推动城市群向资源聚集、体系整合、利益共享的高度一体化方向发展。英国的伦敦城市群通过构建新的行政架构——“大伦敦市政府”（Greater London Authority）负责伦敦市及下辖32个自治市的规划与管理，并负责协调每个自治市委员会之间的工作。美国则主要通过在地方政府之间建立专门协调结构，例如“纽约区域规划协会”，或订立横向契约，例如根据《联邦宪法》的“协议条款”通过缔结“洲际契约”等方式来协调不同州、市之间的共同发展问题。而在欧洲西北部城市群中，法国、荷兰、比利时、德国四个国家主要采用“市（镇）联合体”的一体化协调模式，借助中央政府和所在大区的专项财政支持以及地方政府的行政力量，在不重构或增设行政框架的基础上建立相邻城市间的行政法人联合组织，对城市群内部的基础设施建设、产业布局、社会发展等问题进行一体化协调。

总结和归纳全球城市群发展的普遍规律和成功经验，能够为长三角一体化建设提供以下启示：第一，作为中心城市的上海应加速崛起，不断缩小与纽约、伦敦、东京等顶级全球城市的差距，进一步提升在全球城市格局中的地位，建设发展成为卓越的全球城市。这一方面要求上海明确在全球资源配置中的定位，在做大做强国际金融中心、国际经济中心、国际航运中心以及国际贸易中心这四大核心功能的同时，合理融合科创、文化等新功能，借助中国崛起的大背景，发挥全球网络关键节点的作用。另一方面，要致力于构筑功能平台，强化上海在长三角城市群中的引领策源与核心引擎作用，使上海既有能力集聚财富、资本、人才等资源要素，又有能力将这些资源合理地转化配置出去，从而更好地服务于国家战略，发挥特大型城市的集聚功能和辐射功能。第二，在继续完善传统工业化基础设施建设的基础上，要更加注重在5G网络、人工智能、工业互联网、物联网、新能源等方面的新基础设施建设。要在长三角城市群中逐步建立起高速、便捷、绿色、智能的交通基础设施，大幅提升城市群内部资源要素跨行政边界流动的能力，强化城市与城市之间的共享协同，形成彼此间紧密联系、相互依存的集群网络。第三，在产业布局方面，要从符合市场经济规律的角度出发，逐步推动长三角城市群形成差异化错位发展的产业分工态势，使上海与周边城市的“虹吸效应”与“分流效应”进一步得到平衡。具体来讲，对于长三角的核心城市上海来说，要进一步将“非核心功能”疏解出去，缓解功能过度聚集和人口高度集中带来的“大城市病”。与此同时，要重视国内市场，以创新打通国内大循环，从供给角度出发为科技创新、文化创意等功能腾挪空间。而对于长三角其他城市来讲，则要积极转变发展方式、提升发展质量、充分发挥特色，在这一过程中逐渐明确各自的发展方向和功能定位，形成与核心城市的对流，避免此消彼长的无效竞争。第四，要继续深化长三角一体化协调机制的建设。要以国务院批准的《长三角城市群发展规划》作为总引领，持续更新并不断细化长三角城市群在交通、互联互通、经济社会发展、社会保障等方面的具体规划。同时，要基于政府治理和社会机制的相互作用，在决策层、协调层、执行层方面建立更加完善且高效的地方政府间一体化合作与协调机制，如长三角地区主要领导人座谈会等。此外，还要鼓励和支持各种社会组织、联盟、论坛、基金会等民间合作机制在区域协调中发挥越来越重要的作用。

（本文系江苏省高校哲学社会科学研究项目“国际制度竞争对中国国际组织战略的挑战与对策研究”（2020SJA1338）阶段性成果）

（作者单位：苏州大学中国特色城镇化研究中心、政治与公共管理学院）