◇丘水林  靳乐山  高雅罕

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，建立生态产品价值实现机制，在长江流域和三江源国家公园等开展试点。2021年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，要求到2025年，生态产品价值实现的制度框架初步形成；到2035年，完善的生态产品价值实现机制全面建立。努力把绿水青山蕴含的生态产品价值转化为金山银山，是推动形成具有中国特色的生态文明建设新模式的重要举措。

重视生态保护红线

长久以来，粗放型经济增长方式造成严重的资源约束趋紧和生态环境恶化问题，不断触及自然生态安全边界，优质生态产品已经成为新时代人民日益增长的优美生态环境需要的重要短板。生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障生态产品有效供给的底线和生命线。当前，全国生态保护红线评估调整工作基本完成，初步划定的生态保护红线面积占陆域国土面积的25%以上，保护了近40%的水源涵养和洪水调蓄功能、约32%的防风固沙功能。

生态保护红线往往既是经济欠发达地区又是生态环境敏感脆弱地区，生态问题与贫困问题相互交织，当地为了实现“赶超战略”，仍然存在过度开发利用资源与环境的发展冲动。与此同时，对于大多数生态产品而言，由于形态虚实并存、公益性和整体性极强、不可再生等自然属性造成的产权模糊、价值核算困难、难以实现排他等技术障碍，生态保护者供给生态产品的私人边际收益和社会边际收益极其不对称。

高质量推进生态保护红线生态产品价值实现，迫切要求深入贯彻落实习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上的重要讲话精神，积极探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态保护红线生态产品价值实现路径。

明确生态产品属性

生态产品的经济属性和产权制度条件决定了政府在其价值实现中的主导作用，但并不意味着政府需要为生态保护红线内所有生态产品付费。只有诸如清新的空气、防风固沙、生物多样性维持等公益性极强的生态产品的价值才需要政府实现，具体实施途径主要包括纵向转移支付、横向转移支付和政府购买生态产品。

其中，纵向转移支付既包括上级政府为平衡下级政府间财力差距和提高下级政府基本生态公共服务保障能力而对其转移的不指定具体用途的补助资金，也包括上级政府为实现特定生态目标而对下级政府转移的指定具体用途的补助资金。当前，中国实施的各类纵向生态补偿项目绝大多数都没有将生态保护红线因素纳入补偿标准制定的范畴，未来应当加大对生态保护红线覆盖比例较高地区的支持力度，并根据县域生态保护红线总面积和自然保护地核心保护区面积、生态保护红线保护成效等指标制定激励相容的奖惩制度。

横向转移支付是生态保护红线所在地区和受益地区之间通过资金补偿、对口协作、产业转移、共建园区等方式调节区际环境利益及其经济利益分配关系的重要制度安排。由于生态保护红线内生态系统构成的复杂性及生态产品的空间逃逸性，除了重要江河流域等具有明确受益关系的生态系统已经处于试点外，在省域范围内探索根据不同县域生态保护红线面积或生态保护红线内清水增量、绿化增量等开展责任指标交易，是一种较为可行的横向生态补偿方式。

政府购买生态产品是政府按照一定的方式和程序，将生态保护红线生态产品生产、生态保护红线生态管护等服务通过合同外包、特许经营、凭单制等方式交由符合资质条件的社会力量承担。当前，我国政府购买生态产品的不足之处主要表现为购买主体的“碎片化”、购买客体的“内部化”、购买方式的“行政化”以及购买程序的“随意化”，亟须完善生态产品政府购买的政策法规，明晰生态产品政府购买清单，合理选择生态产品购买方式以及加强生态产品购买的绩效考核。

建立生态经济体系

当前，使市场在生态保护红线生态产品配置中起决定性作用，既符合市场经济的一般规律，也是我国生态保护红线生态产品市场化改革的应有之义。随着自然资源的稀缺性、增值性和产权关系日益显化，许多不被定价而长期沉淀的自然资源逐步资产化和资本化，成为可交易的商品。因此，要按照生态产业化和产业生态化的要求，加快构建生态保护红线生态经济体系。

一方面，可以鼓励和引导社会主体投资经营生态系统管理活动，在生态保护红线生态产品提供者和消费者（或中介）之间开展交易，如在不破坏生态功能的前提下发展适度的参观旅游、森林人家、林下经济等。另一方面，通过政府管控或设定限额，促使生态保护红线生态产品使用者直接履约，或者通过相互交易购买合规信用额度。在国家提出碳达峰目标与碳中和愿景的背景下，生态保护红线内富集的森林、草原、湿地等具有良好固碳功能的生态系统蕴藏着巨大的市场潜力。同时还可以对采取可持续、有利于生态保护红线生态环境和社会接受的管理方式及有效保护生态保护红线生态环境的当地合作社和其他利益相关者授予认证标签，从而实现生态保护红线生态产品溢价。

创新生态产品价值实现方式

私人部门既是生态保护红线生态产品的消费者，也可以作为生态保护红线生态产品的生产者或提供者。换言之，无论是公益性还是准公益性生态产品，理论上都可以通过多样化的公私合作方式实现其价值，后者尤为如此。生态保护红线生态产品价值公私合作实现的核心要义在于，公共部门和私人部门以契约合同为基础，以中介机构为依托，共同参与生态保护红线生态产品价值实现。通过对互补性的任务进行整合式授权，激发私人部门的企业家精神和创新精神，共同克服纯公共部门和纯私人部门实现生态保护红线生态产品价值存在的失灵区间，从而达到比预期单独行动更为有利的结果。

国际上，尼加拉瓜贝伦市政府、私人制糖公司CASUR等共同主导的Gil González流域水文服务付费项目，哥斯达黎加国家林业融资基金和私人水电公司EG实施的Sarapiqui流域生态服务付费项目，都是生态产品价值公私合作实现的典型，可为我国生态保护红线开展相关实践提供有益启示。需要指出的是，由于存在地位不平等、利益不一致、信息不对称和契约不完备等问题，公私合作方式并不总是能够降低生态产品的供给成本，私人部门参与规模是影响生态保护红线生态产品价值实现范围和资金可持续性的关键。

高质量推进生态保护红线生态产品价值实现，促进生态保护红线生态产品供给链、价值链和利益链同步发展，还需要着力完善以下配套措施。一是加快转变政府职能，完善政策框架设计。重点是加快推进生态保护补偿立法工作，明晰生态保护红线生态补偿中各利益相关者的权责利关系，深化资源税费改革，引导金融机构参与公益性生态保护项目，以及建立横向绿色利益分享机制。二是破除体制机制壁垒，完善社会参与环境。重点是建立统一的生态保护红线生态产品目录及其价值核算体系，优化私人部门参与激励机制，拓宽公私合作实现范围和形式，完善生态保护红线生态保护绩效评价机制，以及构建生态保护项目风险防范体系。三是完善交易市场制度，创新市场交易方式。重点是加快生态保护红线内自然资源资产产权制度改革，推进生态保护红线生态产品交易市场制度建设，拓宽生态保护红线生态产品市场交易方式，拓展市场化融资渠道，以及完善生态保护红线生态产品认证体系。

（本文系国家社科基金项目“生态保护红线区生态补偿机制研究”（19BJY044）阶段性成果）

（作者单位：中国农业大学中国生态补偿政策研究中心）