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教育培训市场治理:政策演进与路径选择

◇范晓婷  张茂聪

近年来,校外培训机构行业准入门槛过低、身份定位模糊、培训内容低端重复、师资管理混乱、招生虚假宣传、忽视教育规律、质量缺乏保障等问题破坏了教育发展的良好生态环境。中国共产党十九届五中全会明确要求建设高质量教育体系,规范校外培训机构。国家先后出台多项政策文件,在整治校外培训机构方面初步取得了显著的治理成效。为进一步深化治理力度,必须加快构建起由政府部门、行业协会、培训机构、家庭及学校“协同善治”的多元治理模式。

教育培训市场治理的政策演进

早期管理阶段。早在2013年3月,关于开展义务教育阶段学校“减负万里行”活动的通知》(教基一厅函〔2013〕13号)中便要求鼓励和提倡更多培训机构加入《中小学生校外培训机构自律公约》,规范培训机构的资质、服务、质量和收费,履行社会责任,开展绿色培训。2015年6月,教育部印发《严禁中小学校和在职中小学教师有偿补课的规定》(教师〔2015〕5号),要求扎实有序开展有偿补课专项治理活动,坚决制止有偿补课等乱收费行为。

专项治理起步阶段。2018年2月,关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》(教基厅〔2018〕3号)出台,提出了校外培训机构的六大治理任务与整改要求,由此开始了全国上下为期大约一年的校外培训机构专项治理活动。同年3月,为确保校外培训机构专项治理工作顺利进行,《关于加快推进校外培训机构专项治理工作的通知》(教基厅函〔2018〕13号)出台。8月,国务院办公厅发布《关于规范校外培训机构发展的意见》(国办发〔2018〕80号),要求校外培训机构的规范发展必须坚持“依法规范、分类管理、综合施策、协同治理”的原则,从明确设置标准、依法审批登记、规范培训行为、强化监督管理、提高中小学育人能力等五个方面提出了要求。9月,《关于切实做好校外培训机构专项治理整改工作的通知》(教基厅〔2018〕8号)出台,提出校外培训机构专项治理工作已进入全面整改阶段。12月,《关于印发中小学生减负措施的通知》(教基〔2018〕26号)出台,进一步明确并强化政府、学校、校外培训机构、家庭等各方责任,推进育人方式改革,发展素质教育,规范学校办学行为和校外培训机构发展。至2019年1月,校外培训机构专项治理整改工作基本完成,在国家政策文件的有力监督和指导下,我国教育培训市场的治理取得了显著的阶段性成效。2019年5月,为巩固校外培训机构专项治理成果,《关于开展校外培训机构专项治理“回头看”活动的通知》(教基厅函〔2019〕33号)决定开展校外培训机构专项治理“回头看”活动,内容包括专项治理的总体效果、培训机构规范经营情况、长效机制建立情况等。

线上治理阶段。随着互联网信息技术的发展,校外培训活动从线下平台迅速转移至线上平台,线上培训现已成为校外培训活动开展的主要方式。由于现行网络监管体系尚存在一定不足,致使部分校外线上培训活动的发展缺乏规范约束。2019年7月,为进一步规范校外线上培训活动健康有序发展,《关于规范校外线上培训的实施意见》(教基函〔2019〕8号)发布,要求2019年12月底前完成对全国校外线上培训及机构的备案排查;2020年12月底前基本建立全国统一、部门协同、上下联动的监管体系。

治理成果巩固阶段。为进一步巩固校外培训机构治理成果,2020年,国家继续出台一系列政策,从加强监管和规范办学行为两个方面开展治理工作。在加强监管方面:为防止违法违规培训反弹,减轻学生过重课外负担,教育部办公厅于2020年1月印发《关于加强寒假期间校外培训机构管理工作的通知》(教基函〔2020〕1号),要求各地加强巡查监管力度、严防卷钱跑路问题、强化政策宣传引导、畅通投诉举报渠道。3月,教育部办公厅出台《关于做好2020年春季学期中小学教育教学工作的通知》(教基厅函〔2020〕5号),要求严格控制校外培训机构培训行为,未经省级教育部门批准,校外培训机构不得擅自开展线下培训活动。为督促各地方加强治理力度,国务院教育督导委员会办公室于6月印发《2020年对省级人民政府履行教育职责的评价方案》(国教督办〔2020〕3号),将校外培训机构治理情况作为地方政府履行教育职责的评价内容之一。在规范办学行为方面:5月,为严防超标超前培训行为,教育部出台《关于印发义务教育阶段六科超标超前培训负面清单(试行)的通知》(教基厅〔2020〕1号),为各地规范面向中小学生的校外培训机构超标超前培训行为提供依据。6月,为化解校外培训收退费纠纷,保护合同当事人的合法权益,教育部和国家市场监管总局联合制定《中小学生校外培训服务合同(示范文本)》(教基厅〔2020〕2号),内容反映了中小学生在参加校外培训机构培训过程中,各环节必须明确的当事人双方责、权、利关系,尤其对培训收费、培训退费和违约责任作出了详细的规定。10月,教育部办公厅、国家市场监管总局办公厅发布《关于对校外培训机构利用不公平格式条款侵害消费者权益违法行为开展集中整治的通知》(教基厅函〔2020〕28号),此次集中整治主要针对各类中小学校外培训服务机构利用合同不公平格式条款侵害消费者权益违法行为。

全面深化阶段。2021年7月,为切实提升学校育人水平,持续规范校外培训(包括线上培训和线下培训),有效减轻义务教育阶段学生过重作业负担和校外培训负担(以下简称“双减”),中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》,提出坚持从严治理,全面规范校外培训行为。“双减”政策的出台标志着我国教育培训市场治理全面深化阶段的开始。7月,教育部办公厅发布《关于开展中小学有偿补课和教师违规收受礼品礼金问题专项整治工作的通知》(教师厅函〔2021〕17号),决定自2021年7月至2022年3月,面向全国中小学校和教师开展有偿补课和违规收受礼品礼金问题专项整治工作。同月,教育部办公厅发布《关于进一步明确义务教育阶段校外培训学科类和非学科类范围的通知》(教监管厅函〔2021〕3号),明确了义务教育阶段校外培训学科类和非学科类范围。

教育培训市场治理的路径选择

运用权力清单等方式明确政府部门的监管范围与权力边界,优化行业市场准入制度。政府主体在教育培训市场监管过程中存在行政权力配置失衡的现象,集中表现为多头管理权责不清。教育培训机构管理部门包含教育行政部门、工商管理部门、人力资源与社会保障部门、财政部门等多个部门,存在职责范围不清、行业准入标准不明、监管人力不足、选择性执法等问题。应当进一步完善立法,运用法律法规与政策内容厘清政府部门的监管职责与权力边界;在明确政府各部门监管范围与权力边界的基础上,配备专职人员负责监管线上和线下教育培训机构的设立与办学,为教育培训市场治理建立人力资源坚实后盾;结合配套机制充分调动起中央和地方政府各部门的监管积极性,防止不作为现象的发生,避免因政策寻租而导致选择性执法的问题。

发展教育第三方介入教育培训市场治理,充分发挥行业协会的协同治理作用。美国、日本等国外治理经验表明,放松市场准入管制并由全国性行业协会提供准入评估服务,充分发挥地方性行业协会的规范作用,能够有效促进教育培训机构的规范发展。可以尝试培育第三方组织介入教育培训市场治理,由全国性行业协会制定行业标准,由地方性行业协会负责审核培训机构的设立与办学;同时加强行业协会协同治理的信息公开程度,持续保持好行业协会的第三方特性。

鼓励教育培训机构积极开展自治,促进学校与教育培训机构形成良性竞争机制。以内外双重激励机制推动教育培训机构积极开展自治,提升线上与线下培训机构的自我完善与规范发展的能力,使其明确自身在教育发展中的权利与责任,真正实现自我管理、自我约束、自我发展,推动学校素质教育与校外培训活动之间形成良性竞争的互动机制,使校外培训活动真正成为学校教育的有益补充。

引导家庭树立正确合理的教育投资意识,避免盲目性和从众心理。教育培训需求是教育培训市场形成且迅速壮大的重要因素。盲目消费与不合理的教育投资是导致当前教育培训市场产生诸多乱象的原因之一。这会加重孩子学业负担,继而影响学校教育的正常开展,也增加了家庭经济压力。因此,从需求端出发推进教育培训市场治理便显得尤为重要。可通过知识性讲座、校园宣讲等方式开展家庭教育指导,帮助家长树立正确合理的教育投资观,避免盲目性和从众心理,从理性需求端口整治教育培训市场发展的乱象,合力推进教育培训市场的有效治理。

(本文系国家社科基金“十三五”规划教育学重点课题“教育培训市场治理路径与监测指标研究”(AFA190018)阶段性成果)

(作者单位:山东师范大学经济学院;山东师范大学教育政策研究与管理中心)