◇郭威

自然保护地既是完整的自然生态空间，又承载着区域内全要素自然资源，兼具生态与经济价值。现行自然资源确权登记制度在一定程度上协调了自然资源之上的两类价值，但未充分处理个体自然资源物权登记与整体生态空间确权登记的规范关系问题，须进一步优化完善。

自然保护地具有“公物”属性

自然保护地属性特殊，一方面作为独立自然生态空间具有完整性和代表性，另一方面又涵盖了区域内全要素自然资源个体及其禀赋特性，具有下列特征。

价值构成的复合性。自然保护地内个体自然资源既是重要的经济物质基础，又是保护地整体生态环境的基本要素。个体自然资源经济价值的利用，以财产权利形式实现。整体生态价值的利用，以公法义务与责任形式落实。建立在“金山银山”经济价值之上的财产性权利，与依托于“绿水青山”生态价值之上的保护义务，共存于自然保护地这一生命共同体之上。

生态价值的优位性。自然保护地生态价值通过整体生态空间加以实现，单个自然资源无法完全发挥其生态价值效应，生态价值在价值序列上应处于优越地位。因此，《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》《中华人民共和国自然保护区条例》都将“保护与管理”作为自然保护地（区）的核心构成要素，《自然资源统一确权登记暂行办法》（以下简称《办法》）也规定了自然保护区应全面登记用途管制、生态保护红线等对经济利用的限制性规定。

从规范意义上看，自然保护地生态价值的主导性特征，决定了其属于依公共利益而设定的“公物”范畴。一方面，作为“公物”，自然保护地的利用须遵从公法上的设立目的，不能依据私法规则加以经营性利用，确权登记应以落实其生态保护功能为目标，以登记公示相关主体保护义务与责任的方式实现。另一方面，经济价值与生态价值的复合性，要求在规范制度设计上，对两种不同制度功能的登记制度进行合理衔接，方能有效实现自然保护地的两类利用。

现行自然保护地

确权登记的制度逻辑

对“公物”形态下自然保护地的确权登记，《办法》采取了以不动产物权登记规则为基础、针对自然保护地特殊性进行适度调适的建构逻辑。

一是将不动产物权登记制度框架作为建构基础。不动产物权登记服务于物权财产法律关系特定化要求，从程序层面对不动产物权进行确定，通过登记单元这一立法技术手段为特定的物权客体、清晰的归属主体、明确的权利内容提供制度载体。《办法》沿用了此逻辑，通过登记单元对“自然保护地所有权”的主体、客体与内容进行特定化。

二是针对自然保护地生态利用特性，在物权财产性登记上进行兼容设计。第一，明确将自然保护地的整体单独作为登记单元，以生态功能的一致性统领各类资源，满足自然保护地所有权客体特定化要求。第二，以自然保护地管理或审批范围界线作为登记单元划定依据，并将用途管制、生态保护红线、公共管制及特殊保护规定或政策性文件纳入登记内容，以实现生态价值维护的责任与义务。

这种以私法规范为主、公私兼容的制度逻辑在一定程度上融合了自然保护地上的经济与生态利用行为，但无法体现自然保护地生态价值的主导性，且异质法律关系重叠不仅有违法律关系特定的基本法理，不利于“推动建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度”目标的实现，实践中也存在登记效力不明、生态监管目标难以实现等问题。

“公物”规范视野下

未来制度的完善

未来《办法》建议转变将自然保护地视为一种特殊的不动产、把自然保护地所有权视为不动产物权予以确权登记、以私法规范处理“公物”的立法逻辑，从以下方面完善与优化。

以“公物”规范逻辑构建确权登记制度。自然保护地是“公物”，其所有权内涵不同于私法所有权，具有公法监管的制度意蕴，属公法范畴。自然保护地确权登记建议围绕保护地设立依据、监管主体、利用限制、变更或撤销依据等公物利用规则展开，是对公物利用法律关系的公示确认，能够产生公法上的强制性效力。

厘清确权登记与物权登记的关系。自然保护地确权登记只针对整体性生态空间，不涵盖个体自然资源，个体自然资源的经济价值是不动产物权登记的对象。确权登记与物权登记相互独立，不发生内容关联，仅产生效力衔接。保护地内集体所有权属于财产权，纳入不动产登记范畴，不在确权登记中体现。

丰富管制性登记内容。作为确权登记的核心，实践中管制性内容存在泛化模糊的问题，建议根据自然保护地利用形态，细化为设施建设管控、生产生活活动管控、游客活动管控以及科研管理活动管控四个门类，并分别予以登记。

明确登记效力。明确自然保护地确权登记具有公法效力，主要涵盖了两个方面。一是对保护地内物权的限制效力，根据管制内容确立被管制物权主体的义务，以及根据管制程度确立其获得征收补偿或非征收性限制补偿的标准。二是对监管主体与社会公众的约束效力，根据管制内容明确监管主体及其职责，以及社会公众利用自然保护地的注意义务，确立生态环境损害责任追究的依据。

（本文系国家社科基金项目“自然资源财产权利非征收性限制的合宪性研究”（17BFX087）阶段性成果）

（作者单位：中国地质大学（武汉）公共管理学院、自然资源部法治研究重点实验室）