◇卓成刚  冯申

生态补偿是对个人或区域为保护生态系统和环境而进行的投入，或因其放弃发展机会而产生的损失所进行的经济补偿，是以达到生态资源优化配置和生态经济可持续发展目标的补偿。生态补偿是体现资源生态价值的重要方式，也是生态文明建设的重要政策手段。近年来，我国围绕林地、草原、湿地等自然资源开展生态补偿工作取得阶段性成效，但现行生态补偿方式未充分全面体现自然资源的生态价值，制约了生态文明的建设步伐。随着生态补偿范围和领域的扩大以及生态补偿制度体系的完善，笔者认为，积极发展市场化的横向生态补偿方式、多元化生态补偿机制并进一步探索综合性生态补偿，是体现资源的生态价值和助力生态文明建设的着力点。 

发展市场化的横向生态补偿方式。2018年，国家发改委等九部门印发《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》，明确了生态补偿未来发展的趋势，即市场化生态补偿。目前，我国生态补偿资金几乎是来自各级政府，随着生态补偿的领域和范围逐渐扩大，仅依靠政府财政资金不具有可持续性。未来进行生态文明建设，需要弹性、可持续的生态补偿方式，市场化是重要的探索途径。因此，有必要发展生态环境权益交易市场和构建绿色金融体系，形成持续的利益实现机制。

第一，健全生态环境权益交易制度，积极发展环境权益交易市场。生态环境权益交易市场，是指基于生态承载力和政府管制形成的配额指标交易或环境容量的交易市场，以碳排放权指标或排污权指标为基础形成的生态环境权益交易市场，如林业碳汇、湿地碳汇等自然资源碳汇交易项目。目前，我国生态资源环境权益交易市场处于起步阶段，应加快探索建立政府与市场合作的环境权益交易机制，拓宽生态补偿市场化运作的路径。

第二，构建绿色金融体系，助力生态补偿机制建设。在推进市场化横向生态补偿的过程中，绿色金融可成为深化生态补偿机制建设的“助推器”。首先，加强与金融机构的对接，发展适合行情的产业链金融模式，加大对特色产业发展的信贷支持。其次，研究发展绿色信贷业务，比如区域范围的水土污染修复治理项目可以借助公私合作（PPP）模式开展。通过绿色信贷业务的开展，采用PPP、特许经营权、政府购买服务等方式，不断吸引符合条件的市场主体参与到生态环境保护修复的过程中。最后，研究发行绿色资产债券、彩票等绿色投资金融产品，丰富生态环境保护建设的融资途径，实现自然资源资产化的最终目标。

第三，创新生态补偿实施路径，形成持续的利益实现机制。区分经营性自然资源和公益性自然资源，基于特定的领域开展针对性的生态补偿。探索建设自然资源反向拍卖机制，通过反向拍卖的形式将自然资源的承包经营权流转给企业、社会组织或个人，合理发挥奖励、贴息等作用，激励市场主体参与进来。在政策中设置税收优惠环节及营造良好的生态产品营商环境，在保证生态环境不受破坏的前提下，将自然资源的存量价值变现，形成可持续发展的生态保护建设之路。 

积极发展多元化的生态补偿机制。一是生态补偿主体多元。从补偿主体角度来看，生态补偿的主体除政府以外，还应包括企业等各类社会组织，形成多主体参与的生态补偿投融资局面。二是生态补偿融资渠道多元。摆脱依靠政府财政支持的单一模式，建立多元化的资金来源渠道，采用市场化手段进行多渠道融资，比如环境和气候基金、生态银行、生态保险、绿色贷款等，为生态补偿提供强劲的资金支持。三是生态补偿方式多元。为满足生态保护的多样化需求，应积极探索直接补偿与间接补偿相结合的生态补偿方式。直接补偿体现为通过资金补偿，即通过资金激励让地方政府和个人认识到绿水青山就是金山银山的价值。间接补偿不同于直接的资金补偿，体现为采用绿色新兴产业培育合作、生态旅游康养等产业项目补偿方式以及区域间劳务对接、人才交流等智力补偿方式，实现生态补偿的多样化。

进一步探索综合性生态补偿。2019年国家发改委印发的《生态综合补偿试点方案》通知指出，要进一步健全生态保护补偿机制，提高资金使用效益。生态系统作为一个有机整体，应加强生态保护工作的系统化，确保补偿资金不重叠、保护空间不遗漏，提高资金使用效率。生态系统是一个整体，大范围的生态补偿机制很难由一个地区或者个别部门建立起来，只有建立跨行政区域的流域生态补偿管理部门，生态补偿政策才会发挥效果。对流域而言，可借鉴新安江生态补偿模式，建立综合性流域管理机构，用流域生态补偿方式推进生态环境治理的系统化进程。

从生态空间的角度来看，聚焦以国家公园为主体的自然保护地等重要区域进行生态补偿。可参考国家公园管理局的建设，根据不同层级的管理主体，适当划分财权与事权，在相似的生态补偿政策之间或者受偿区域之间，由专门的行政管理部门进行综合性的生态补偿。瞄准补偿资金使用效率问题，根据国家公园内不同区域的生态特征以及生态重要性，分区执行生态补偿政策，提高自然保护地生态补偿效果。加强生态补偿工作规划与统筹，基于生态空间的系统性和整体性，考虑生态系统的功能、生态保护的成本差异、受偿主体的价值偏好等，合理制定生态补偿方案，将生态综合补偿与各领域分类生态补偿更好地衔接起来。

（本文系青海第三次国土调查项目“青海自然资源资产产权制度改革专题研究”（2019176683）阶段性成果）

（作者单位：中国地质大学（武汉）公共管理学院、自然资源部法治研究重点实验室）