第A06版:A06

绷紧自然资源资产监管“生态弦”

◇宦吉娥  廖霞林

以资产管理的理论和技术方法对自然资源进行管理和运营,是为了实现自然资源的高效配置和利用,增加资源供给,确保资源安全,充分实现自然资源所有者的权益。然而,自然资源资产的固有属性,使其开发利用与生态环境的保护成为同一问题的两个侧面,既需要发挥市场配置资源的力量,同时需要强化政府的生态管制。在自然资源资产监管过程中,不可避免地会出现保护与利用存在冲突的情形,需要时时绷紧“生态弦”。

在自然资源资产监管中守住自然生态的安全边界,形成资产监管的侧重点。依据以下因素,明确自然资源资产监管的侧重点。第一,自然资源资产的生态重要性。自然资源资产对于维持生态系统的功能越重要,由其作为组成部分的生态系统就越脆弱或者越重要,则越应侧重生态保护目标的实现,严格控制甚至放弃以经济为目的的开发利用。第二,自然资源资产的可替代性。自然资源资产被替代的难度越高,经济性越低,则表明越应当加强保护。第三,自然资源资产开发的负外部性和社会关联性。自然资源开发引发的负面资源环境影响和社会影响越大,则越应当强化生态保护。第四,自然资源资产所处的区位特点。自然资源资产所处区域生态重要性越大,生态环境越脆弱,原生性越强,则监管越应当侧重生态保护。

依据资产监管侧重确立差异化的资产保值增值目标。从自然资源资产监管的视角,在自然资源跨期配置时应用可持续的准则,依据监管侧重设定从宽松到严格的目标。第一,人造资本易于替代自然资本时,保持人造资本与自然资本总资本存量的价值不降低。第二,在自然资本和人造资本有限替代可能性的语境下,保持总资本中自然资本存量的价值不降低。第三,在最严格的意义上,维持总价值不变对于可持续性是不充分的,要求特定自然资源资产物质流的维持和保护。确立了生态监管侧重的自然资源资产,鉴于自然资源禀赋的不可替代性和独特性,自然资源资产监管应注重整体生态特征的维持,而不能仅仅关注自然资本存量价值或者自然资源总资本价值的保值和增值。 

在资产监管目标的指引下,选择适用或者创制适宜的监管政策和工具。其一,处理好生态管控工具的竞争关系。比如,耕地向其他生态用地类型的转化,就会遇到耕地保护红线的制度障碍,其中就涉及生态功能空间与耕地红线管控工具的竞争,需要适时开展国土空间适宜性评价,设定动态调整机制。其二,利用管控工具制造生态价值。通过对建设用地指标、排污指标、资源开发等的管控,可以产生可供交易的指标,从而部分实现生态补偿的功能。例如,将建设用地指标作为吸引社会资本参与矿山生态修复的重要利益点,可以利用经济激励落实生态修复与补偿、盘活资源。其三,利用管控工具落实生态保护目的,综合运用各种生态监管工具对自然资源的开发利用进行生态限制,包括对自然资源开发利用权利的公法限制乃至征收。对此要结合区域生态条件,在国家法律架构下,着眼于操作性进行改革创新。

将生态约束融贯于自然资源资产配置、使用、监督全过程。以下是针对自然资源资产配置与监督环节的相关建议。

第一,在资产配置环节,应强化生态约束,设定生态准入门槛,规定和约定生态义务,明确生态责任。对于公益性自然资源资产,以国家公园的特许经营为例,建议“因园制宜,适时变迁”地设置生态准入条件,通过特许经营法规文件和特许经营协议为经营者设定生态义务。对于经营性自然资源资产,以矿产资源为例,矿业权出让应严守国土空间用途管制规定,审慎确定矿产资源可开发区域;应对重要矿产资源的生态压覆进行衡量,合理决定避让或储备矿产资源;应衔接矿产资源勘查开发与保护的规划布局与国土空间用途管制。矿业权准入应设置生态条件,对申请人生态环境保护与治理能力设定条件,既包括法定条件,也包括出让人根据拟出让矿业权的具体情况设定的招拍挂条件。

第二,在资产监督环节,依托法律追究自然资源资产的生态损害责任,通过由部分至总体的渐进立法建构自然资源资产生态损害责任追究制度。其一,以生态环境损害责任追究制度为基础,首先解决不作为、滥作为引发的生态环境破坏,以及由此导致的自然资源资产损害的责任追究,再辐射至私人主体和其他因素导致的自然资源资产的生态损害。其二,以自然资源资产管理考核评价和自然资源资产离任审计为契机,充分应用考核评价和离任审计成果,在这两项制度建构中续接责任追究后果,形成分项制度创新的成果,从制度层面对接自然资源资产负债表编制、管理考核评价与离任审计。其三,在资产清查完毕,资源清单确立之后,按照明晰的自然资源资产权责规定建构系统的自然资源资产损害责任追究机制,明确追责主体、对象、情形、责任后果和程序机制。

综上所述,自然资源资产监管,应践行习近平总书记“绿水青山就是金山银山”的理念,时时绷紧“生态弦”,防止片面注重自然资源资产经济价值的偏差,构建有助于生态与经济双赢的资产保值增值制度体系。

(本文系国家社科基金项目“自然资源财产权利非征收性限制的合宪性研究”(17BFX087)阶段性成果)

(作者单位:中国地质大学(武汉)公共管理学院、自然资源部法治研究重点实验室)