◇奉鑫庭

“乡村振兴”是党中央正视我国社会主要矛盾的转变，为回应人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾所作出的重大战略决策。人民调解作为预防化解乡村矛盾纠纷的“第一道防线”，在全面推进乡村振兴战略实施中负有重要使命。鉴于人民调解在乡村不断式微的态势，如何创新和完善人民调解制度，实现人民调解在乡村的复兴已成为当务之急。

制度定位及显著优势

乡村人民调解是一种以自治性、群众性、民间性为特征的非诉讼纠纷解决机制。自治性，是指人民调解是一种合意型纠纷解决机制，人民调解程序的启动、终止，协议的达成及其内容原则上由当事人自主决定。群众性，是指乡村人民调解委员会是以村民委员会为基础设立，而后者是村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性组织，由此决定了乡村人民调解委员会同样具有群众性，脱胎于群众并服务于群众之间的纠纷解决。民间性，是指乡村人民调解具有灵活性、乡土性，无须遵循严格的司法程序和形式主义的程序法理。

只有与现代乡村的结构性特点相契合的纠纷解决机制，才能有效服务于乡村振兴战略的实施。现代乡村的矛盾纠纷及其解决呈现出以下特征。一是从主体来看，既有熟人间的争议，也有半熟人间的争议，有时也不乏陌生人之间的争议。二是从类型来看，既有情感争议型案件，也有财产争议型案件，情感与财产争议兼具的案件亦不少见。三是从解纷依据来看，既要不违背甚至契合法律法规的规定，也要结合当时当地的村规民约，道德礼教也在不同程度上发挥作用。因此，能够有效服务于现代乡村振兴的解纷机制，应当摒弃单一的法条主义、合意主义或泛道德主义，实现自治、法治和德治的“三治结合”，以自治性、群众性、民间性为特征的乡村人民调解是最佳选择。

制度困境及主要体现

乡村人民调解在多元解纷体系中的基础性地位未得到切实保障。当下为数不少的乡村纠纷径直绕过人民调解被起诉至法院。即使是有意通过人民调解来化解纠纷的当事人，也倾向于选择设立在乡镇的人民调解委员会。最接近乡村纠纷一线的乡村人民调解被冷落和闲置，“第一道防线”的作用名存实亡。

乡村人民调解启动难。当前乡村人民调解的及时启动存在诸多障碍。一是立法上的规定不尽合理。《中华人民共和国人民调解法》第十七条规定，当事人可以向人民调解委员会申请调解；人民调解委员会也可以主动调解。可见，当前人民调解的启动更强调由当事人主动申请。然而实际情况是，由于主动申请调解常常会被看作是心虚理亏的体现，当事人往往不愿主动申请调解。二是法理上的批评有待商榷。不少学者认为，未经申请而启动调解有违调解自愿原则。这在一定程度上束缚了乡村人民调解委员会主动及时介入纠纷的手脚。三是实践中的调解队伍有待加强。当前调解队伍的薄弱也是人民调解员不愿意主动进行调解的重要原因。

乡村调解组织内部成员同质化严重。现阶段的乡村人民调解员多由村委会成员兼任。由村委会成员兼任人民调解员的优势不言而喻，他们了解乡情民意，熟悉村规民约，这有利于其通过说“情”说“理”的方式化解纠纷。但也应注意到，当下乡村治理环境已经发生了结构性改变，村民的价值观念、利益诉求渐趋多元。同质化严重的乡村人民调解员对法律、法规、司法解释和政策不熟悉，说“法”能力难以满足现实之需。

调解协议的履行难。现阶段人民调解协议内容的实现，在不借助调解协议效力转换机制的情况下，只能委诸自愿履行。学理上一般认为，只要是自愿达成的调解协议，通常都能得到履行。但在缺少科学合理的社会信用评价机制的情况下，上述论断未免过于理想化。此外，目前人民调解协议的效力转换机制主要有司法确认、公证等。公证的运行需要收取费用，对乡村社会而言成本稍显高昂。司法确认虽然不收取费用，但现行法要求申请司法确认一概需要双方当事人共同提出申请，无形中降低了司法确认程序的利用率。

制度复兴及实现路径

推动多元化纠纷解决机制促进法的立法。多元化纠纷解决机制是一个层次化、体系化的综合体，其“纠纷漏斗”效能的发挥应当以科学合理的顶层设计为前提。因此，及时总结各地多元解纷的成功经验，推动多元化纠纷解决机制促进法的立法进程，是包括乡村人民调解在内的各类纠纷解决机制发挥各自优势，进而实现纠纷解决合力的基本前提。

完善人民调解启动机制。作为以自治性、民间性、群众性为核心特征的调解类型，人民调解遵循调解自治的方法是通过赋予当事人拒绝权来实现的。因此，多元化纠纷的解决应以当事人合意启动为基础，并分别向双方当事人宣传法律和做耐心细致的说服疏导工作,及时化解矛盾。

加强人民调解组织建设。一是要强化对人民调解员的业务培训。鉴于目前人民调解员多从当地乡村基层组织中产生因而并不缺乏地方性知识的现状，培训的重点仍应以相关法律、法规、司法解释及政策为主，并实现师资团队化、课程体系化、内容案例化、开展常态化。二是要拓展人民调解员的选拔渠道。通过招录、聘用、政府购买服务、吸纳志愿者尤其是目前尚未引起普遍重视的生源地法科大学生志愿者等方式，充实和优化乡村人民调解员队伍，打造一支专职与兼职、懂“法理”与懂“情理”、中老年与青壮年有机结合的乡村人民调解员队伍。三是要落实政府对人民调解工作经费的保障和支持。通过政府财政预算的方式来落实和保障人民调解的工作经费，并接受同级人大的财政监督。

保障人民调解协议履行。一是完善现行人民调解协议司法确认程序启动机制，承认在特定条件下一方当事人有权申请司法确认。这里的特定条件，主要是指双方当事人达成的调解协议中对一方有权单独申请司法确认有明确约定的情形，这本是调解自治的应有之义。二是构建科学合理的社会信用评估体系。信赖保护是一切社会主体互相交往的基本法则。除非有证据证明调解有违自愿原则，否则无正当理由拒不履行人民调解协议的当事人，其社会信誉将得到消极评价，以此倒逼当事人诚信履行调解协议。

（本文系湖南省教育厅科学研究项目“调解自治与诚实信用之角力研究——以诉讼调解当事人反悔权为靶标”（20C0322）阶段性成果）

（作者单位：湖南财政经济学院法学与公共管理学院）