◇魏新科

《中华人民共和国行政复议法（修订）（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）第43条规定：行政复议决定作出前，行政复议机关可以按照合法、自愿原则进行调解，但不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。有观点认为，该规定是对现行《行政复议法》所确立的“行政复议以不适用调解为原则”的修正，确立了调解在行政复议中的基本原则和基础程序地位。笔者认为，该规定符合民主行政的理念，有助于行政争议的实质性解决，对行政复议实践会产生深远影响。但若将其理解为确立了调解的基础程序地位，则可能对既有行政法理论产生一定的冲击，对该问题的分析应立足于行政复议制度的功能，从行政法自身的理论入手，并着眼于行政复议和行政诉讼的一体性考量。

审慎对待行政复议中的调解制度

通说认为，行政复议主要有权利救济、权力监督和争议解决三大功能。中央全面依法治国委员会第三次会议通过的《行政复议体制改革方案》中指出，充分发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用”。《征求意见稿》第1条也作了发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”的规定。这说明新时代的行政法治更加侧重发挥行政复议的争议解决功能，并且是争议的实质性解决，而不是程序性结案。这意味着裁断行政争议，不仅要依法裁断是非曲直，更要定分止争，实现案结事了，政通人和。而现阶段还存在群众对行政复议的不信任、行政复议程序空转等问题，无法很好地满足党和人民对行政复议制度的期待。基于此，不少学者主张应当改变以单方性、高权性为标志的行政复议审理方式，在复议中将调解作为行政复议的一项基本原则和基础程序。的确，基于行政复议制度新的功能侧重以及民主行政法治的发展，势必要对行政复议不适用调解的原则进行修正，但是否应当作为行政复议制度的基本原则和基础程序则需要进一步审慎地论证，尤其是现行《行政诉讼法》未做修改的情况下，其可能在行政复议和行政诉讼之间产生一定的张力。