◇叶贵仁  蔡蓥卉

随着新型城镇化发展战略的推进，镇街“经济发展迅速、土地面积大、常住人口多”等特征凸显，传统的行政管理体制面临巨大的挑战。2020年，党的十九届五中全会提出“推动社会治理重心向基层下移”，强调“向基层放权赋能，加强城乡社区治理和服务体系建设”。“放权”一定程度上解决了“看得见的（镇）管不着，管得着的（上级职能部门）看不见”的难题，但也产生了基层“接不住”“不愿接”等新问题。现有研究大多聚焦于放权过程中的事权划分，缺乏对事权承接的关注。以基层政府事权承接为切入口，探究基层政府治理能力建设的思路具有重要意义。

承接中的主要问题

第一，事权过度下放比较突出。

首先，事权过度下放导致基层权责失衡。上级政府将大量事权赋予镇街，看似权力“迅速扩大”，实则是管理责任增大。例如，2019年广东省政府发布《关于赋予经济发达镇行政管理体制改革试点镇部分县级行政职权的决定》，赋予经济发达镇325项县级行政职权。然而，由于缺乏有效的评估机制，往往以放权数量作为评估改革的首要指标，致使基层政府承接失效。如近期调研显示，镇级质监站在改革后需要承接特种设备监管、电梯监管、锅炉等400多项专业性极强的执法任务，但承接能力有限，导致短期内部分事权被悬置。

其次，过度下放造成行政效率与成本之间的矛盾凸显。事权下放的初衷是解决基层“权小责大”的问题，赋予基层更多权限以提高行政效率。然而，在实际操作中往往缺乏对行政成本的考量。据基层政府反映，有些下放的事权一年只行使一两次，却要为此进行系统化的专业学习并购买专用的技术设备，成本过高。

第二，事权承接的配套资源不足。

首先，财政不配套问题突出。除了规定的事权和支出项目外，还经常出现“上级点菜，镇街买单，半路还要加菜”的情况。上级政府的经费和业务支持力度不足，配套经费暂未按“财随事走”的原则下放到镇街，影响了改革的实质效果。由于财力跟不上事权，政府在公共服务供给上不到位，事权下放演化成责任下放。

其次，编制核定标准与新形势不相适应。镇街的人口规模、经济总量与日俱增，但是编制核定却沿用十多年前的标准，执法资源普遍较紧张。编制管理滞后现象在综合行政执法领域尤为突出：一是编制限制导致执法力量严重不足。持执法证的编制人员大多只能满足基本的签名需要，大量的执法工作需要依赖政府雇员。二是执法队伍建设与业务量增加不同步。随着执法工作的规范化，任务的复杂性加剧了基层执法压力，人员数量和身份的限制使得基层工作难以开展。

承接困境的根源

第一，属地化管理下基层政府权责不匹配。

具体表现为以镇级体制撬动县级人口和市级经济，所谓“镇级体制”即经济发达镇作为镇级政府，体制上按照乡镇的级别设置机构、授予管理权限、配套管理资源。严格意义上讲，这是一种权责不对等的状态：没有实质性的一级财政，不具备完整意义上的执法权，执法机构设置不完善，上级所设的派出机构不完全归属镇级管理。

第二，组织结构僵化制约基层政府能力。

首先，自上而下的“倒金字塔”式机构设置使得基层工作应接不暇。县级内设机构的数量远多于镇级内设机构，基于此，后者逐渐形成“一对多”的局面，各部门超负荷运转。

其次，“倒金字塔”式的机构设置加大了上下级政府之间、部门之间的交流阻碍。行政任务自上而下层层下达，如果县级不同部门之间或同一部门的不同内设机构之间存在冲突，镇级的许多工作常常难以开展。总之，越往基层，政府的事务愈加烦琐，沟通不畅的弊端越明显，加剧了基层政府工作的难度。

再次，条块关系的掣肘影响了镇级政府对行政资源的支配能力。“条块”关系的存在造成了镇级权力结构不完整，分割和削弱了镇级管理本区域事务的权力和能力。虽然上级的条条部门与镇级政府本是同一级别，但在实际工作中，条条部门演化为镇级政府的上级部门，可以将各项工作委派给乡镇，导致乡镇的工作任务与日俱增。

第三，执法类权限的承接机制不成熟。

党的十九大以来，党中央高度重视行政执法体制改革。因此，执法类权限是我国事权下放的重点领域，大规模的事权调整重塑了基层运行机制。目前，综合行政执法改革还处于探索阶段，机构整合后的事权承接机制尚未成熟。

首先，执法主体资格缺失。自上而下的执法系统中，镇级机构的角色定位为协助，主要功能是日常巡查、发现问题、情况上报并协助执法。基层政府通常直接面对各种违法现象，但基层政府执法主体资格缺失而无法当场处罚，在上报过程中又出现“取证难”“证据不足”等问题。久而久之，基层执法人员在日常工作中往往选择性执法。

其次，未形成整体性的协调机制。整合后的行政执法机构内部业务互相分离，分别设置了相应的内设科室或中队，依然按照整合前的工作流程运作。虽然在一定程度上保障了各领域执法工作的针对性和专业性，但亦是执法资源的重复浪费。例如，不同执法队伍在日常检查时仅关注具体领域，而非整体的综合性检查，从而导致一家企业被多次检查的尴尬局面。 

提升承接有效性的建议

第一，树立“收放结合、科学合理”的事权划分标准。

深化事权改革需立足于清晰的政府职能分工，依据治理能力和需求对权限进行“收放结合”才是简政放权的关键。其中，应将事权的“分类实施”和“动态调整”贯穿事权下放与回收的全过程。

一是分类实施。针对规划建设类事权，要根据镇街经济社会发展情况收放结合，对于经济基础好、发展较快以及强调区域协调发展的镇街，需逐步上收；而经济基础较差、发展较为落后的镇街则应继续保持发展的自主性，同时将权限前移或创新内部运转机制，提高行政效率。针对公共服务和社会管理类事权，则应该在科学评估的基础上灵活调整。

二是及时动态调整事权的实施主体。在前期大量事权下放的背景下，当前和未来不宜“大收大放”，而应不断细化，明确存在争议的事权归属。以广州为例，2021年12月29日，广州市人民政府办公厅发布关于公开征求《广州市人民政府关于收回一批市级行政权力事项的决定（征求意见稿）》公众意见的公告，拟将35项由区级实施的市级行政权力事项收回。

第二，坚持“权责一致、责能匹配”的事权配置原则。

事权划分并不是简单的上下级政府之间的事权与职责转移，而是深层次、系统性的涉及层级间、部门间人财物和组织机构的调整。政府的任何职责都要有相应的机构来承接，更要有相应人员去执行，而机构与人员都离不开财政经费的支持。在镇级资源有限的情况下，大量事权的下放必然造成管理的真空地带。因此，简政放权既要强调权责一致，也要强调“责能匹配”，将两者统一起来。即镇级政府承担的责任要与其履行责任的能力相匹配，同时健全事权承接的人员编制和财政经费等资源支撑。

第三，建立“上下畅通、覆盖全程”的沟通反馈渠道。

首先，县级政府应进行充分的事前调研。在事权下放前，上级部门应该对承接部门展开调研，对其人员数量和专业水平、财政状况以及物资配备等情况形成整体性认知，并与基层政府相关负责人展开座谈，充分考虑镇级的承接能力。

其次，建立事权承接的反馈机制。上级政府掌握着镇级主要官员的任命和考核权，大多数镇街在征求意见时担心提出异议被视为不积极落实改革，所以经常性地保持沉默。基于此，各级政府应高度重视改革的总结与反馈环节，科学评估镇级反馈无法有效承接的事权，并暂缓下放。应慎重和细致放权，不能单纯为了追求数量而“泄洪式”放权，不能为了减少麻烦而“卸责式”放权，不能为了部门利益而“选择式”放权。  

第四，健全“财随事转、全面预算”的财力保障机制。

一方面，上级部门制定的各项政策或拟定的年度重点工作任务，需要在下级政府年度预算编制工作前下达，以便下级政府合理规划，将相关经费纳入年初预算。同时，明确镇级财政责任，对确需镇级配合和承办的公共事务，要实行“财随事转”。另一方面，执行期间下达的新政策、新规定、新方案需要下级政府配套资金的，务必征求意见。下级政府无法在年度预算内调剂解决配套资金的，上级部门不能强加工作任务。

（本文系粤港澳大湾区发展广州智库课题“广州构建完善超大型城市基层治理机制对策研究”（2021GGBT10）阶段性成果）

（作者单位：华南理工大学公共管理学院）