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实现农村农民共同富裕的重要抓手

◇盖凯程

习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上指出,走中国特色社会主义乡村振兴道路,持续缩小城乡区域发展差距,让低收入人口和欠发达地区共享发展成果,在现代化进程中不掉队、赶上来。2021年8月,中央财经委员会第十次会议围绕“促进农村农民共同富裕”作出具体要求和部署。这是党站在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点,适应我国社会主要矛盾变化带来的新特征新要求,迈向促进农村农民共同富裕的重大战略抉择。厘清这一顶层设计与国家战略的政策内涵,具有重要的理论与现实意义。

乡村振兴旨在

促进农村农民共同富裕

共同富裕是社会主义的本质要求,是中国式现代化的重要特征。党的十八大以来,党中央把逐步实现全体人民共同富裕摆在更加重要的位置。五大发展理念中的共享发展理念,意在通向共同富裕的实践中畅通多向度、多层次、多元化的经济增长路径,协调不同阶层、区域、群体间资源禀赋差异,形成更具普惠性、包容性、持续性的发展模式。而缩小城乡差距是实现全体人民共同富裕的关键一环。农村群体独有的离散式空间分布、脆弱化产业基础、潜在性返贫风险特征,加之传统扶贫政策的边际减贫递减效应,亟须建立更可持续的长效机制,构建防范绝对贫困、治理相对贫困、消除多维贫困的政策体系,夯实国民财富增长和经济利益增进在城市与乡村合理分享和平等受益的根基。这就需要通过全面实施乡村振兴战略,加快形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。可见,乡村振兴战略的理论意蕴是在共享逻辑下由绝对贫困向相对贫困的治理跃迁,其政策指向是在城市与乡村融合发展中培育农村农民自生性能力,其目标导向是在高质量发展中渐次促成和实现农村农民共同富裕。

重构城乡土地利益关系

助力乡村振兴

乡村振兴战略的核心要义,在于以城乡融合发展破除城乡间的制度性壁垒,打通各类资源要素在城乡间自由流动通道,广泛聚合市场与政府、城市与乡村、“先富”与“后富”力量,构筑城乡协调与融合发展的共生共促共荣格局。然而,我国在城市化进程中,乡村经济社会发展在受益于城市经济增长辐射红利的同时,却又受限于城乡二元体制束缚而相对迟滞。其中,最典型的表现是,城乡土地要素市场发展的不平衡及其引致的市场进入不平等、土地权利二元和增值收益分配不公问题,成为制约乡村振兴的最大障碍。

中国土地制度是一个包含土地所有制、土地权利体系和土地管理制度等在内的多层次架构,城乡土地市场结构和农地非农化的土地利益关系皆在这一体系框架下生成和演化。在既有制度约束和政策空间内,城市建设用地随着城市化发展而日趋紧张,以及农村集体建设土地的低效闲置,共同刻画出城乡土地市场二元分割的结构性特征。“农地非经征用不得入市”的制度要求和交易机制,将这一分割的市场体系以征地方式联结起来,使得地方政府掌握了农地非农化进程中土地增值收益和级差地租的分配权,进而催生了城乡土地资源配置和利用以及利益分配机制的非均衡态势。

为了缓解城市建设用地紧张的难题,寻求城乡建设用地配置的新路径,催生出以增减挂钩为政策工具、以城乡建设用地指标置换为内容、以宅基地退出为关键、以土地发展权空间转移为内涵属性的农地使用权交易机制。这一制度有助于提高土地资源配置和利用效率,促进农民土地增值收益分享,但其落脚点却始于农村集体建设用地而终于城市新增建设用地。依托增减挂钩政策工具而形成的空间漂移交易市场,其本质仍内嵌在传统征地模式之中,农地非农化的增值收益仍被地方政府掌控,用以支撑和推动城市经济社会发展。基于这一土地权利架构而生成的“土地—财政—金融”城市化模型和地方增长导向发展逻辑,既推动了城市经济的快速发展,也在一定程度上拉大了城乡发展差距。土地增值收益分配和利益关系的失衡,不利于农民平等参与分享工业化、城市化带来的土地增值红利,影响了农民土地财产权利的实现渠道。城市建设用地指标的限制、传统征地模式的难以为继,以及农村集体土地资产价值的不断显化,客观上要求构建同地同价同权的城乡一体土地市场,进而重塑城乡土地利益关系,解除制约乡村振兴的关键性障碍。

保障好集体所有制下的

农民财产权益

随着我国进入新发展阶段,我国土地制度约束条件发生深刻改变,中国特色社会主义乡村振兴道路对重塑城乡土地利益提出了新要求。“农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革”所牵引的土地制度变迁和政策变化,逐步从板块式、碎片化特征向联动化、一体化方向转变。作为社会主义公有制的重要组成部分,土地公有制体现了中国土地基本制度安排在其历史向度和整体维度上的系统性、稳定性和持续性。“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三重约束条件,牢牢规定着中国土地制度变革和城乡经济社会形态演进的性质特征、行动边界和演绎方向,是农村农民共同富裕最坚实的基本经济制度保障。

农村土地制度改革的核心主线是产权制度改革,旨在寻找一种更有效率的产权制度安排,在国家、集体、个人等不同利益主体之间构筑起相对平等的财产权利关系,将农民(集体)塑造为平等参与市场活动的微观财产权利主体。改革之初通过“两权分离”,借助“交够国家的,留够集体的,剩下的都是自己的”这一结构,赋予了农民主体以一定范围的土地财产权。其后农地制度调整以所有权、承包权和经营权“三权分置”为特征,以土地(要素)权利的市场化配置为内涵,不断推动着农地产权结构的变迁,农民主体土地财产权利边界不断扩大。党的十八届三中全会开启集体建设用地与国有土地同等入市、同价同权的改革,中国农民土地财产权的赋予和构建随之进入以“三块地”(承包经营地、宅基地、集体经营性建设用地)、“一块产”(农村集体资产)为内容的更高阶段。

因此,新一轮农村土地制度改革应以马克思的所有制思想与财产权理论为指导,以赋予农民土地财产权和农民财产权主体地位、实现农民土地财产权益为核心,有效保障集体所有制前提下的农民财产权益。一是在制度层面上,着力推进农村集体产权制度改革,探索农村集体所有制有效实行形式。推动城乡土地产权逐渐朝着产权权属更加清晰、产权结构更加多元、产权权能更加完备的方向发展。二是在体制层面上,着力健全城乡各类土地市场融合机制,构建一体化的交易机制、价税体系、分配机制,提升城乡各类建设用地的市场化资源配置效率,有机整合城乡土地市场。三是在机制层面上,建立兼顾不同群体利益的土地利益协调机制,厘清土地市场上的政府与市场边界,协调区域间的土地利益关系,明晰农村集体和农民个体之间的利益边界,构建完善兼顾国家、集体和个人的土地增值收益分配机制和利益平衡机制。唯有借助产权制度、市场体制和利益平衡机制,有效重塑我国城乡土地利益关系,才有助于扎实推进农村农民共同富裕。

(作者系西南财经大学经济学院教授)