从民法典看法治政府建设路径:
◇阮辉玲
当前,正值我国全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程的历史时刻,“十四五”规划及2035年远景目标成为全国人民瞩目的焦点。“十四五”规划按照党的十九大对实现第二个百年奋斗目标作出战略安排,对国家发展作出系统谋划和战略部署,并提出2035年基本实现社会主义现代化的远景目标。我们将在2035年基本建成现代化国家的同时,基本建成法治国家、法治政府、法治社会。法治政府建设是全面推进依法治国系统工程中的重点任务和主体工程。《民法典》对法治政府建设提出新要求,为推进法治政府建设提供契机和路径,因此解读《民法典》可以更加深入理解中共中央对建成现代化国家的总体部署。
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出,“基本实现国家治理体系和治理能力现代化,人民平等参与、平等发展权利得到充分保障,基本建成法治国家、法治政府、法治社会”。法治政府建设是将法治作为治国理政的基本方式,提升政府治理能力,实现科学行政、民主行政、依法行政。在“十四五”期间,政府治理应适应现代化建设的新趋势和新要求,实现民主化、法治化、制度化和高效化,有效地保障人民的权益。
习近平总书记指出:“各级政府要以保证民法典有效实施为重要抓手推进法治政府建设”,“民法典实施水平和效果,是衡量各级党政机关履行为人民服务宗旨的重要尺度”。《民法典》的颁布和实施是我国法治进程的重要里程碑,是我国完善私法秩序的标志。《民法典》调整和规范平等的民事主体之间的人身关系和财产关系,其范围覆盖了社会、经济和家庭生活的方方面面,是保障人民权利的重要法律,是我国国家制度和国家治理体系的重要支撑,是国家制度和国家治理体系正常有效运行的保证。《民法典》的颁布和实施对法治政府建设提出了新的要求。将《民法典》纳入依法行政的法律依据,可以使法治政府建设更加重视对私权的保护,在遵循《民法典》法律规范的基础上处理好政府与市场之间的关系,在学习和理解《民法典》的基础上形成全民守法的法治环境。
《民法典》的实施为大力推进法治政府建设向更深更广的方向发展提供了路径与契机。《民法典》是权利法,其核心在于确认和保障权利。《民法典》的实施有利于推进政府机关以保障人民权利为最高目标完善行政立法和执法。《民法典》中存在大量与行政机关相关联的法律规范,是依法行政的重要法律依据,人民权利的有效保障也有赖于行政机关履行《民法典》规定的相关义务。由《民法典》实现的私法自治是国家治理体系的题中之义,是政府治理能力现代化的有机组成部分。《民法典》中的合同制度、主体制度推动多元化的主体参与到政府治理之中,《民法典》对于公平正义的追求、对诚信的要求也是新时代政府治理能力现代化的价值基准,有利于助推政府治理实现民主化、法治化、制度化和高效化。
《民法典》对法治政府建设
提出新的要求
法治政府建设要将《民法典》纳入依法行政的法律依据。在传统的公私法二分理论中,行政机关是公权力主体,因此行政行为的主要依据是行政法,民事法律规范隶属私法的范畴,不是依法行政的主要依据。而在《民法典》颁布和实施之后,公法私法共同协作、共同治理的现象会进一步成为发展趋势和常态。《民法典》中存在诸多涉及行政法规的法律法规。例如,关于许可、确认、征收、征用、赔偿等行政行为的规定,关于登记的公示义务、保护个人信息的保密义务,等等。
此外,《民法典》还规定平等原则、诚实信用原则、绿色原则等民法的基本原则,这些基本原则也影响到了行政法律法规。在政府采购、招商引资、政企合作等领域的相关行政法律法规,应当在《民法典》规定的基本原则下规范行政行为。而且,《民法典》的颁布和实施要求行政机关在依法行政的过程中,在以行政法律法规作为执法依据的同时,也要遵循《民法典》的规范。
重视对私权的保护是法治政府建设的重要组成部分。《民法典》是民事权利的宣言书,以民事权利的保障为核心,围绕着民事权利的确认和保护展开。《民法典》通过确立民事主体、民事权利、民事法律行为、民事责任等民事总则制度,物权、合同、人格权、婚姻家庭、继承、侵权责任等民事分则制度,一方面为人们确立财产权的稳定预期提供了根本保障,另一方面强化了对个人生命、身体、健康、隐私、肖像等各项人格权益的保护。这些权利具体落实了宪法规定的基本权利,应当同时受到民事法律和行政法的保护。这对行政机关依法行政提出了进一步保护私权的新要求。依法行政应当尊重行政相对人的基本权利,不侵害私权,在需要作出限制私权的行政决定时要有合法的依据、经由法定的程序;对私权造成侵害的,应当承担赔偿责任。
《民法典》对民事权利强有力的保障,必然要求公权力机关充分尊重民事权利,任何对民事权利的干预都必须有明确的法律依据且经过合法程序,否则将构成违法。公权力对民事权利的尊重可以有效限制权力滥用,使依法行政落到实处,完善和提升政府的社会治理能力。
法治政府建设要处理好政府与市场的关系。《民法典》应市场经济而生,是市场经济的法律保障,确立了市场准入制度,规定了市场交易、自由竞争的法律规范。《民法典》确立了各种类型的民事主体,赋予民事主体平等的法律地位,并为保障交易安全和市场秩序,规定了行为能力的确立和否认,在合同制度中确立了平衡交易自由和交易安全的一系列法律规范。民法运行的基本规律是民事主体享有充分的自主权,行为自理、责任自负。民法中的行为规范不同于其他法律,很大一部分是任意性规范,民事主体可以按照自己的真实意愿建立、变更和消灭民事权利义务关系。例如,关于所有权处分和合同自由的规定,民法典都从行为的角度给予充分的指引、规范和保障,这为市场在资源配置中发挥决定性的作用提供了法理基础。
政府职能改革中的简政放权、放管结合和优化服务协同推进,目的是实现国家、社会以及公民的共同治理,增加市场的能动性,简化行政程序、将一部分的权力转移给市场、社会组织、下一级政府组织。改革开放以来,我国的高速经济发展证实了市场经济的作用。法治政府建设一方面要求各级行政机关以《民法典》为行政依据,尊重市场规律,防止不当行政行为对市场的干扰,维护市场主体的交易自由及合法权益。另一方面,要求各级行政机关依法规范政府与市场、企业、社会组织之间的关系,依照法律规范来处理市场经济中市场失范的行为,制止不当干预经济活动的行政行为、维护公平市场竞争、防止行政不作为、有效监督监管、建立多元纠纷解决制度,从而构建权责分明、规范有序的法治运行体系。
形成全民守法的法治环境有利于加强法治社会建设。《民法典》是社会生活的百科全书。每个人的民事权利在每时每刻都受到民法的保护。《民法典》是一部与每一个社会成员的生活紧密相关的法律,而法治社会建设最重要的一点是要形成全民守法的法治意识。全民守法是法治社会建立和发展的基础。因此,学习和理解《民法典》对形成全民守法的法治环境有着深刻的意义,这也是《民法典》的颁布和实施对法治政府建设提出的一项新要求。
一方面,社会成员应当深入学习《民法典》,自觉守法。全体社会成员是法治社会建设最深刻、最广泛的基础,广大人民群众自觉守法能够推进法治的进步。法治是人民的法治,全体社会成员是建设法治社会最终的决定力量。另一方面,领导干部应当带头学习《民法典》,遵守民法法律规范,并将其融入行政工作,维护人民的利益,化解纠纷,促进社会和谐。在现代政治背景下,领导干部模范守法是法治建设的重要保证。领导干部既要同其他公民一样自觉地守法,对其也应当有更多、更高的要求。领导干部有一定的职务身份,行使一定的公权力,如果不能正当使用权力,可能构成渎职、失职、滥用职权、贪污、受贿等违法犯罪,领导干部的违法犯罪会对法治政府和法治社会建设造成更大的危害。领导干部应当自觉严格守法律己,成为守法模范。
以《民法典》为契机
推进法治政府建设
推动政府切实保障人民权利。保障人的权利、保护人的尊严是政府治理能力现代化的重要目标。法治政府的衡量标准之一就是人民权益能够得到切实有效保障。民法典是权利法,其核心在于确认和保障权利。《民法典》的实施能够推进政府机关以人民权利的保障为最高目标完善行政立法和执法。
《民法典》共有1260个条文,这些条文通过对私人权利的确认,划定了权力的边界,公权力的行使应当以不得侵害法律确认和保护的私权为限。对公权力的规定和限制主要依靠行政法律规范,国家机关应当遵守行政法律规范确立的活动范围和行为界限,同时也要遵守《民法典》的规定,使人民依法享有的民事权利不受侵扰和侵害。公私法规范共同保障私人权利、公共利益和公共秩序。
此外,《民法典》中有100多条行政法规范,这些规范是政府依法行政、依法履行职责的重要法律依据,对政府行为具有直接的约束作用。这些民法规范将行政机关设定为民法的义务主体,要求公权力介入对私权的保护。例如,《民法典》第1254条明确规定高空抛物行为发生之后,公安机关有介入调查的义务。增加公安机关的调查职责,有利于查明案件事实,保障受害人的合法权利。在总结抗击新冠肺炎疫情经验的基础上,民法典增加了若干关于国家和政府的义务。例如,国家对个人的监护义务。《民法典》第34条规定,“因发生突发事件等紧急情况,监护人暂时无法履行监护职责,被监护人的生活处于无人照料状态的,被监护人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门应当为被监护人安排必要的临时生活照料措施”,确立了国家承担兜底性质的监护义务。
对一些特殊情况下行政机关的行为,《民法典》规定了行政机关的行政职责和义务,也为行政立法预留了空间,如在抢险救灾、疫情防控等紧急状况下国家进行征收征用、不动产买卖或抵押等交易、婚姻缔结或解除程序、住宅土地使用权的续期手续、政府协助业主委员会选举和成立等方面。在备受关注的个人信息领域,《民法典》在人格权篇规定了隐私权,在基本法律层面加强对个人信息的保护。但个人信息的合法收集、正当使用与行政管理密不可分,当个人信息的侵害达到一定严重程度时,需要相关执法和司法部门的介入,以保护公共秩序的安全。《民法典》中提出保护产权、完善营商环境,与其相关联和配套的行政法律法规制度建设应当沿着这一思路进一步细化,与其相悖的行政法律法规应当予以修改或废止。
保护民事权利不仅是民法典的立法目标,也是所有法律制度的目标之一。与行政部门关联紧密的《行政复议法》《行政诉讼法》《国家赔偿法》三部救济性质的法律的救济对象都是民事权利。在人民至上的国家治理体系中,公法与私法是同一个法律体系的有机组成,体现共同的价值取向,应当协同作用。公法与私法相互交织亦是现代社会立法的常态。法治政府建设离不开行政机关对《民法典》规定的遵守、配合以及共同作用,《民法典》的实施亦促使政府治理向保障人民权利的目标前进。
推动私法自治融入政府治理。《民法典》蕴含了主体平等原则、意思自由原则,赋予所有的民事主体平等地参与社会、经济生活的自由,在市场中自由交易的权利,在自身生产以及生活空间中充分的自主权。这都有助于推动我国从传统管理型国家向现代治理型国家的转型,将私法自治纳入我国国家治理体系之中,加强政府治理能力现代化。
据中共中央党校教授宋世明的研究,中国政府治理体系建构经历了三个历史阶段。1949年中华人民共和国成立至改革开放之前,中国政府治理体系建构服从服务于“政治导向型”国家治理,以巩固国家政权和社会主义制度为目标,政府在资源配置中发挥决定性的作用。改革开放之后至党的十八大之前,中国政府治理体系建构服从服务于“经济导向型”国家治理。市场在资源配置中发挥基础性的作用,政府在经济增长中主要发挥拉动作用,主要目标在于推动经济的发展。党的十八大之后,中国政府治理体系建构服从服务于“制度导向型”国家治理。我国开始向国家治理转型,市场在资源配置中起决定性的作用,更好地发挥政府作用,推进国家治理体系和治理能力现代化。在这个过程中,国家管制逐步放松,市场自治的范畴逐步增大,政府公权力与市场之间的关系发生变化,政府逐渐从统治、管制经济的角色,转变为市场的服务者、监督者,人民的经济、社会生活加入了更多自我管理的因素。民法调整平等主体之间的法律关系,是私法自治的主要法律领域,实施《民法典》对于推动私法自治嵌入国家治理体系具有十分重大的意义。
市场经济与《民法典》蕴含的私法自治精神密不可分。私法自治指的是在民事行为中,特别是合同关系的缔结过程,每个人是自我意志的最佳代表,应当由自己决定和表达个人意思。除行为能力欠缺者,民事主体是自己意志的唯一支配者。在特定情形中,民法规范以保护弱者为核心的社会本位思想为主要思想。这些情形不仅包括合同一方为上述行为能力欠缺者,也包括合同缔约相对方存在明显的地位不平等,如消费者与垄断企业之间,劳动者与大型企业之间等情形。
除去这些特殊情形,民法认为,每个人是自己利益的最佳判断者,只有民事主体自己才能做出最契合自己利益的选择,保护民事权利最有效方式就是保证个人的意思自由。试图替代民事主体为其决定的行为,都存在潜在的伤害民事主体权利的风险。因此,《民法典》的实施使个人能够通过意思表示自由缔结法律关系,自主安排自己的生活,推动私法自治渗透经济、社会生活,推动市场秩序自发形成。在这个意义上,《民法典》蕴含的私法自治原则充实和丰富了国家治理体系的层次,推动了政府治理能力的现代化,是我国国家治理现代化的题中之义。
推动多元社会主体民主地参与政府治理。法治政府的目标之一是民主化,法治政府的政府治理应当包含政府机关、公民、社会组织、企业等多元化的主体。《民法典》中的合同制度在行政行为中的运用,能够让社会主体以平等协商的方式参与政府治理。《民法典》中的主体制度对法人及其分类、治理结构的规定,使各类社会组织的主体地位在法律中得以确认,有利于其在公共事务的管理中发挥作用。
《民法典》的契约精神对法治政府建设的影响深远。合同制度在政府治理中的运用,能够使更加多元的主体参与到政府治理之中。传统的行政法以强制性规范为主,行政主体与相对人之间存在具有对抗性的主体关系。民法中的合同关系强调意思自由、自愿协商。现代政府治理越来越多使用合同方式缔结政府与相对人之间的关系,在政府采购、招标投标、行政合同等领域,政府与社会主体之间主要采用合同缔结关系,双方平等协商,在缔约和合作过程中借助民法中大量的任意性规范,充分尊重缔约方的意志。行政机关也在法律允许的范围内对合作相对方有了更多行政选择的空间,减少了直接性的、强制性的治理方式,增加了合作式、协商式、委托式的合作伙伴关系,让更多社会主体平等参与政府的公共治理。
《民法典》在主体制度中确立了法人制度,规定了营利法人和非营利法人,并规定了其相应的治理结构。《民法典》第86条规定:“营利法人从事经营活动,应当遵守商业道德,维护交易安全,接受政府和社会的监督,承担社会责任。”在法律上引导和约束企业注重自身的社会责任,注重协调自身经济利益与公共利益的关系,在追求效率和利益的同时,应当有利于社会经济和生态环境的可持续发展,关注公共利益,承担社会责任。《民法典》对商业伦理、社会责任的规定,能有效促进各企业和社会组织发挥各自优势,参与政治治理,共同合作完成公共事务。《民法典》对非营利法人的规定也赋予了社会组织在民法上的法律地位。为政府将权力下放给社会组织奠定了基础。政府职能改革包括赋予社会组织一定的自治权,如地方政府以购买服务的方式,将一定的职权赋予社会组织,社会组织为公众提供公共服务,政府自身则作为服务的购买方,促进政府职能的转变。
推动公平原则、诚信原则成为法治政府的价值基准。公平、诚信是中华民族自古以来的理想追求。在现代化政府的建设中,公平、诚信仍然是价值精髓,是衡量法治政府、法治国家的重要价值基准。公平、诚信在一个国家的实现需要多维度的制度支撑,《民法典》实施是重要的组成部分之一。
法治的价值涉及诸多维度,包括社会秩序的稳定、人的自由、人民民主、实现人权等,但公正是人类发展几千年以来追求的第一要义。公平要求在享有权利、承担义务和责任上均一视同仁。《民法典》第6条规定:“民事主体从事民事活动,应当遵循公平原则,合理确定各方的权利和义务。”公平正义的实现是人们对法治的直观感受,一个国家的人民感知了何种程度的公平正义,直接体现了国家治理制度是否完善。公平原则在社会生活中的落实则是衡量政府治理能力现代化的重要尺度。
公平原则是《民法典》的基本原则和基本理念。主体平等和意思自由是公平原则的具体支撑。《民法典》第4条规定,“民事主体在民事活动中的法律地位一律平等”。若无主体地位的平等,必然产生特权,公平就难以实现。《民法典》第5条规定:“民事主体从事民事活动,应当遵循自愿原则,按照自己的意思设立、变更、终止民事法律关系。”要想在经济和生活实践中真正实现公平,除了加强立法,还需要行政执法、司法实践中行政力量和社会各治理主体的共同努力。
信任是政府治理中各主体合作的前提,是在社会关系和社会系统中产生并维持团结的整合机制。政府与公民、社会组织、企业之间建立政府诚信、个人信用、社会信用和商业信用,可以减少政府治理成本,促进政府治理中不同主体的有效合作。诚信政府的建设要求各级人民政府在依法行政的过程中,依法履行职责,信守承诺、履行与相对人的约定,诚实不欺,对于失信的政府机关及其工作人员要采取政务失信记录措施。
《民法典》第7条明确了诚信原则是民事主体从事民事活动必须遵循的基本原则,民事主体应当诚实守信。这亦是诚信政府的要求。诚信为政府治理中各主体的有效合作提供了制度保障。一方面,行政机关在进行招商引资、政府采购、发行债券等合同行为时,应当秉承契约精神,遵守诚信原则,履行义务,做出守信践约的表率,提高政府的公信力。另一方面,在行政机关作为管理主体行使行政权力的情形下,要坚持诚信原则相对应的信赖利益保护原则,保护行政相对人的信赖利益,不滥用权力,以政府诚信带动社会信用。
《民法典》是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分,与其他法律规范共同在法律层面支撑起国家制度和国家治理体系,保证国家制度和国家治理体系能够正常有效运行。公民个人权利的实现需要依靠民法、行政法等公法与私法等综合性法律的交融,公法与私法共同规范才能支撑国家和社会治理的不断发展。在《民法典》的实施过程中,行政机关既是《民法典》规范的义务主体,也是国家行政管理主体,理应本着为人民服务、以人民为中心的思想,以《民法典》为行政决策、管理和监督的重要依据,尊重和维护民事主体的私人权利及合法权益,保护公民的生命健康、财产安全、交易便利、生活幸福、人格尊严,自觉遵守和履行好法律规定的政府行政职责和行政职权。《民法典》的实施亦为政府职能转变提供了契机。《民法典》的私法自治原则、合同自由原则、公平原则、诚信原则推进现代政府向服务型政府转型,能够有效引导政府处理好与市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用,并能够将更多社会组织、个人引入国家治理体系,实现人民当家作主。
(本文系福建省哲学社会科学规划项目“中国民法典中法律与道德的相互作用研究”(FJ2021BF016)阶段性成果)
(作者单位:厦门理工学院马克思主义学院)