◇田雄

一般而言，基层社会是指县域社会，它既有地理空间的自然意义，又有治理单元、行政层级、资源分配的政治意义和社会意义。这也正是中央在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，明确以县域为单位，加强基层社会治理举措的重要原因。为此，基于区域差异和治理条件的不同，中央在全国选择了115个县级乡村治理示范点逐步推进。其中，陕西省榆林市榆阳区作为“全国乡村治理体系建设试点示范区”和“全国社区治理和服务创新实验区”两个“国字号”示范创建区，肩负重要使命，深入剖析其治理内涵和实践价值具有重要意义。

基于基层多元需求的“集成式”治理实践

一些人认为，国家在基层社会治理过程中总有强烈的行政干预的本能动机，弊大于利。因此，应摒弃计划经济时期国家“大包大揽”的总体性权力运作方式。但历史和现实表明，无论是在国家与社会二元关系中，还是在国家、市场和社会三元结构力量中，国家都是重要的主导者和能动者。在辩证理解“赋权、还权”理念的基础上，以基层社会有效治理为目标，尊重社会的自主性，引导和提升民众的自我组织和自我管理能力，激发社会自身活力，以此降低国家治理成本，弥补国家职能不足，这应是增强基层社会治理韧性和活力的基本实践逻辑。

基层社会有效治理的实践关键在于地方能将中央理念转化为具体举措。榆阳认识到高效能治理与高质量发展之间的紧密关系，将中央要求与地方实际相结合，围绕“大美榆阳、党建领航”发展主题，构建了基层社会治理的“榆阳模式”。具体做法包括“提升七种能力”（组织领导、创新驱动、应急突发、矛盾调处、舆论导控、执法用法、服务群众），“实施六大集成”（基本思路、组织体系、治理机制、创新实践、智慧系统、队伍力量）和“做到五化同步”（网格化治理、精细化服务、区域化统筹、信息化支撑、规范化提升），在全省取得了显著影响。

正是因为深刻认识到基层社会治理的复杂性，榆阳才在全国较早提出以“系统集成思维”推进基层治理现代化。将社会治理活动中分散化、阶段性、局部性议题通过问题集成、领域集成、主体集成、路径集成、举措集成、效果集成、价值集成等方式，统筹各部门、各行业治理力量推进基层社会治理工作，形成了一个相对全面、完整、系统、先进的体系，把城乡不同空间、不同主体、不同事务都融入其中，基本构建了具有典型示范引领的城乡基层社会治理体系。

城乡群众在现实生活中的获得感、幸福感和安全感则是检验基层社会有效治理的根本标准。榆阳在城市实施“七联”工作法（组织联建、网格联心、会议联席、矛盾联调、事务联商、群众联动、成效联评），在乡村采取“七制工作法”（引领制、融合制、网格制、协商制、联调制、积分制、评议制），将基层党组织嵌入、整合并培育各种治理资源，凝聚广大群众自治力量，推动他们参与治理全过程，切实提高群众主体地位和生活质量。譬如，将党组织融入城市社区，通过打造“红色管家”，构建社区、物业和业主之间的良性关系，避免业主陷入集体行动的困境，让他们在党委和政府的组织动员下成为基层社会治理的主体。

超越区域差异的“治理绩效竞争”取向

党的十八大以来，我国城乡基层社会治理的总体特征是以满足人民对美好生活向往为目的，重视经济利益分配，重视治理体系和制度构建。具体而言，榆阳以及其他示范点的社会治理，理念上以人民为中心，以人民为主体；目标上满足人民对美好生活的向往；布局上明确了党的核心领导地位不动摇，也更加注重发挥社会自身的力量；以县域为单位，乡村村落和城市小区为重心；方式上形成了更加注重整体和系统的政策制度体系；内容上推进农村集体产权改革、“厕所革命”，发挥村规民约和乡贤力量，把产业治理、生活治理和情感治理融为一体；手段上注重科技化和网格化的应用。

榆阳作为基层社会治理的创建区，取得了不少经验启示。但也应看到“榆阳经验”形成的地方特殊性：矿产丰富，工业发达；地域广阔、人口稀少；地貌复杂、城乡兼备。这些自然禀赋和社会要素构成了榆阳以推进基层社会治理现代化为目标，迈向共建共治共享的高质量发展的基础条件。因此，在国土广袤、民情复杂、区域差异大的基本国情下，没有一个示范区的模式具有普适性。在国家关于社会治理“二十八字”方针的要求下，不同示范区的具体方法既有党的集中要求，又因地制宜，如此构成了中国国家治理的统一性和差异性、原则性和灵活性相结合的治理格局。客观上，这种治理格局使原来的县际“经济增长竞争”转变为“治理绩效竞争”。各地有竞争的差异又具有互补性，从而形成国家整体合力，这也正是复杂环境下国家能够应对各种不确定性挑战的重要基础。

简言之，榆阳实践中的中国基层社会治理，是以党为核心来组织社会，整合治理资源，充分发挥中央、地方和基层不同层面的积极性，形成既安定有序，又富有活力的治理格局。华东理工大学熊万胜教授认为，这样的治理格局使整个国家作为有机均衡的整体参与全球竞争，从而将一个“?