第A10版:A10

探索新时代支持绿色产业发展的财税政策

◇胡小梅

在以绿色、高质量发展为目标的新时代经济转型背景和积极推进生态文明建设的战略需求下,培育和发展绿色产业逐渐成为缓解环境资源承载能力不足、提升空间生态弹性容量、培育经济增长新动能的有效途径。为了加快推进绿色发展,必须建立采用财政奖补、税收优惠、金融支持、法律规制等手段优化资源配置的激励机制,从而引导资本要素、人力资源、信息资源、技术资源等生产要素流向更为清洁和绿色的行业、部门和区域。

必要性及作用路径

在绿色产业的培育、成长、发展、壮大、完善与转型过程中,由于财税政策是政府实施产业规划与调控的重要举措之一,其调控思路、政策设计、工具遴选、运行管理和实施效果将直接影响到绿色产业的发展进度与水平。

财税政策的前瞻性、系统性宏观调控机制,关键是针对性、动态化调节绿色产业发展过程中市场主体的收益、成本和风险,从优化绿色产业发展的供给端与需求端两个维度入手,选择精准、恰当的财税政策工具,引导并鼓励市场主体有序进入节能环保产业、清洁生产产业、清洁能源产业、生态环境产业、基础设施绿色升级、绿色服务等绿色产业领域。一方面,财税政策通过改变 “绿色产业链”的生产、成本和效用函数,促进绿色产业发展。主要表现为政府通过开征环境保护税、实行“环境污染排放”总量控制、建立碳排放交易系统等基于市场的政策设计,量化市场主体排污成本,以一系列利益驱动机制,将污染减排、绿色发展问题的“外部性”予以“内部化”。另一方面,财税政策对绿色产业产品融资期限长以及面临环境风险的破坏性、突发性、分散性和多样性,通过财政拨款、税收优惠、奖励补贴、政府采购、融资支持等方式构成一定的补偿,从而形成对各级政府、相关企业、消费者积极推进绿色产业发展的有效激励。

政策设计的总体要求

加速实现我国绿色产业高质量、可持续发展战略目标,必须进行科学合理的财税支持政策设计、制定、实施、评估与改革完善,全面发挥财政职能作用,着眼财税支持政策提质增效,加快实现绿色产业由弱转强、由劣转优、由粗转精、由散转合,更好地发挥各级政府和财税政策的引导作用。

第一,财税政策设计应通过实现“三个整合”来强化政策协调。一是要实现政策工具整合。一方面,全方位考虑绿色产业不同类型细分行业发展的实际需求,增强财税政策与金融政策、产业政策、法律政策等其他政策之间的协调性,同时避免财政支出、补贴、优惠政策间的矛盾与冲突,充分发挥各项政策的合力;另一方面,寻求绿色产业与绿色经济、制造业绿色转型、现代服务业之间的有机契合点,构建绿色产业发展的多部门政策联动机制。二是要实现职能部门整合。在绿色产业财税支持政策的实施与管理过程中,涉及财政、税务、产业等多个管理部门,可能存在职能分割、信息不对称等问题,应根据不同部门的职能进行科学分工,着力消除部门间职能重复或交叉,实现财税支持政策效果的最大化。三是要实现资金规模整合。当前我国绿色产业处于发展的成长期,发展压力大,财力相对有限,应将碎片化、分散化的财政资金集中到几个发展需求最迫切、发展任务最艰巨的行业上来,着力破解绿色产业发展核心技术、关键项目的“卡脖子”难题。

第二,财税政策设计应合理划分各级政府之间的责任边界。根据绿色产业发展所带来的“正外部性”的溢出范围、层次和程度,合理明确国家级、省及省以下各级政府的财政支出、税式支出责任,建立层次分明、权责清晰的财税支持政策体系。通过合理的责任分摊和利益协调,构建一个发展后劲强、主导地位明显、带动效应大的绿色产业发展体系,使之成为经济高质量发展的“绿色增长极”。

第三,财税政策设计应构建政策效果的保障机制。绿色产业发展财税支持政策的设计,除了要有前期的预期效果评估外,还要有内在的保障机制。其一,对于绿色产业发展财税支持政策的适用对象,要有选择地集中财力进行重点支持,确保财政资金的正确流向;其二,建立一套衡量测度绿色产业发展的指标评价体系,对绿色产业政策支持对象进行科学、合理甄别,避免市场主体滥用财税优惠政策而产生的“道德风险”;其三,建立后期财税政策实施效果评估机制,对资金使用者施以必要的约束,提高财税支持政策的引导效果。

具体优化建议

为积极推动我国绿色产业的持续快速发展,务必在营造良好的财税政策环境的同时注意政策之间的协调性以放大政策叠加效应,帮助企业用足、用活财税政策,且财税政策优惠尺度应该更加广泛、灵活,由此提出如下具体建议。

第一,加大绿色产业支持力度,发挥财政资金“引导力”,实施财税政策绩效评价。一是整合财政资金向重点绿色产业领域倾斜,将现有与发展绿色产业相关的、分散于不同职能部门、散布于不同行业与领域的财政资金整合设立“绿色产业财政专项资金”,重点支持绿色产业的物质基础支撑平台建设、公共服务载体平台建设以及科技创新能力提升,发挥集聚效应,形成规模化投入,引导资源要素从“非绿色”地区、行业、部门合理有序流向“绿色”地区、行业、部门。二是出台差异化财税支持政策,在充分考虑地区经济发展水平、生产要素禀赋、空间区位条件等异质因素的前提下,根据绿色产业发展的资源、技术、市场等,确定财税政策支持的重点行业、企业,制定有依据、有时限、有范围的差异化财税支持政策。三是加强对绿色产业发展财税政策实施效果的前期试验、中期考核和后期评估,及时把握绿色产业发展动态,建立“以奖代补、以奖代投”等激励措施,支持打通绿色产业融资“肠梗阻”,促进绿色产业的可持续、跨越式发展;同时重视财税政策实施效果的“后评估”,建立财政资金绩效综合评价指标体系,确保财政支出、税收优惠、融资支持等政策的效果。

第二,建立国家、省及省以下多级发展绿色产业的财税利益共享机制,避免恶性竞争与资源浪费。一方面,根据绿色产业所具备的“空间外溢性”的范围、层次以及程度,明确政府与市场之间、中央和地方政府之间以及省与省以下地方政府之间在发展绿色产业中的财税支持角色定位和责任边界,建立贯穿“绿色产业链”的全程式、立体式财税政策支持体系。另一方面,针对各地区绿色产业发展中可能存在的同质竞争、同地竞争和拼政策优惠等问题,建立国家、省及省以下多级政府主体产业发展、平台建设及招商项目财税利益共享机制、风险分担机制,实行点、线、面结合的立体扶持、滚动开发,建设一批国家级、省级绿色产业示范基地、特色园区和产业集群,着力打造新兴优势特色千亿绿色产业,形成绿色产业发展工作的“一盘棋”局面。

第三,发挥政府采购功能,畅通绿色产业的消费渠道。在绿色产业培育和成长初期,由于市场前景不明朗,企业一开始可能因为惧怕投资风险过大、收益周期过长而不愿进驻相关行业领域。这就需要政府通过实行“政府首购”政策、扩大公共需求等途径帮助其开拓新市场,对绿色企业自主研发并首次投放市场的创新产品实行首购或订购,或明确政府机关和公共机构有责任率先使用绿色产业相关创新技术成果,以利于绿色产业初期市场需求的培养、市场空间的拓展及市场氛围的营造,引导社会资源投入绿色产业领域。同时充分释放财税政策信号,稳定市场预期,为绿色产业发展融资担当市场资金的“引流中间人”。

(本文系教育部人文社会科学青年基金项目“政治关系网络下二维环保财政支出竞争影响生态环境的溢出效应及矫正机制设计”(19YJCZH055)、湖南省哲学社会科学基金项目“生态文明视域下财税政策对绿色产业发展的影响机制及空间溢出效应研究”(17JD09)阶段性成果)

(作者单位:湖南大学经济与贸易学院、湖南财政经济学院财政金融学院)