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基层预算协商治理的制度选择

◇文炳勋

党的十九大报告强调,要“加强协商民主制度建设,形成完整的制度程序和参与实践,保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”。从基层预算的角度探讨我国基层预算协商治理,可以促成人民广泛有序参与基层协商民主的新格局。

协商渠道

基层预算协商渠道主要是人大协商与政府协商。人大和政府通过党委赋权在基层预算协商治理中起主导作用,决定着预算决策的体制、资源分配的标准和全体会议讨论的主题。人大和政府在协调预算利益时各具优势,各有特色。基层预算人大协商具有天然的制度优势和法制保障,人大审批与监督预算执行是法理所在、职责所在,人大、公众及媒体聚焦在预算表决,人大表决前的提案、对话、调研、质询、听证、通气等形式的预算协商活动也都是我国人民代表大会制度赋予人大的基本权力。基层预算人大协商还有技术上的优势,人大作为民意代议机关,在征询民意、组织沟通等方面,工作方法、工作路径可以说轻车熟路,驾驭自如。相比较而言,基层预算政府协商在体制、财力、信息等方面具备优势。一级政府一级财政,县乡财政机构基本设置齐全,财政力量配置基本到位,财力安排可谓近水楼台、得天独厚。政策信息、财务信息等政府部门具有先天的便利。因此,政府协商是预算协商题中之义。

人大协商、政府协商在预算协商过程、预算协商项目上各有侧重。预算的酝酿、编制、审核、批准、执行、调整、决算、考评是个错综复杂的过程,涉及人大、政府预算工作的分工、协调。并且,预算事关居民收入、企业发展、民生保障、政府治理、社会进步以及环境保护等,预算协商更是纷繁复杂,人大协商、政府协商自然应有所分工。基层人大预算协商主要控制的环节是预算审批表决前的沟通协调以及预算执行后绩效考评时的协商;主要内容是公众关注的预算热点、区域均衡、重大工程投资以及新增财力项目;基本形式是人大代表提案建议、执法检查、重大课题调研。政府协商预算问题主要在预算编制前征询意见以及预算执行阶段吸取智库专家意见建议;主要内容是党和国家财税方针政策的落实,重要民生问题,地方利益均衡,人大代表、政协委员的提案建议以及预算标准、预算规则、预算绩效评估等;基本形式是办理提案复文、开展联合调研、会议集中宣讲、个别走访、建立智库、网络问政等。

基层预算协商必须坚持党委的统一领导。在党委领导下,人大协商、政府协商分工不能分家,应当相互支持、相互衔接、有机配合。有效之策是建立人大与政府预算信息沟通磋商机制,创造宽松的预算协商环境和有质有效的技术支持。

协商形式

基层预算协商一般遵循建立项目库、确定议题、组织协商、形成共识的过程。组织协商是采用公众直接参与协商还是代表制或专家咨询制代议协商,或者实行二者综合协商形式,是基层预算协商遇到的新课题。

代议是协商的传统做法。基层预算协商实行委托代理模式,有其必要性、必然性。一是预算文件、预算项目具有专业性,一般民众难以弄通弄懂;二是委托有公信力的专业人士参与、审查专业性的财经事务,效果更佳、效率更高;三是随着信息技术、投票技术的更新与进步,协商可以突破时空限制,代议者更易于接受民意、传达代言。直接参与协商是民主追求的原动力,是民主诉求的基本要求,也适合基层预算的民主治理。一是基层预算接地气,或涉及基本生活与公共服务,或事关基础设施与环境保护,都与公众利益息息相关,直接参与有群众基础;二是现代公民意识普及,参政议政的意愿与能力显著提高;三是网络发达,协商技术进步,预算信息、民主意愿的表达与交流更加便捷,更加有效。因此,选择直接参与还是委托代理,应视基层预算协商的议题、内容来决定。

基层预算涉及方方面面,确定协商的具体形式应主要考虑以下几点:一是有效性,即协商结果具有公信力、权威性;二是便利性,即协商成本与协商内容、项目相匹配,行之有效;三是可靠性,即协商形式要针对基层治理的实际情况,具有适用性。一般来说,基层预算代议协商主要适用于政府预算(包括一般预算、基金预算、国有资本预算和社会保障预算)在编制、表决过程中征询意见建议,以及预算投资规模较大、预算项目技术要求较高、涉及区域预算利益平衡的项目安排等。直接协商多表现为一些简单的民主试验,主要适用于一些区域性、公益性、公共性的预算项目、规模比较小且与公众日常生产生活联系紧密的基础设施、公共事业的投资。

协商功能

从协商功能看,基层预算协商就是公众在预算信息公开透明的情况下,通过充分的讨论、协商参与预算编制、审查,最终实现预算决策的理性化、科学化、民主化。基层预算协商的功能表现为两种:一是追求参与民主过程、表达意见、达成共识,属于咨询性协商;二是追求协商权力的使用,看重协商结果的运用,属于决策性协商。

基层预算的决定权在法理上有明确的约定,代议机构依法票决。因此,预算协商的本意带有咨询性,是预算票决的有益补充,强调的核心问题是理性决策、公民参与、公共协商。可以说,咨询性协商是通过协商而产生审慎的民主价值偏好的预算决策程序和运行机制,能有效应对预算问题复杂化引发的基层治理危机。其实质是保证公民通过各种有效的渠道,充分表达对不同预算决策选择方案的意见建议,形成利益的协商与整合机制,促进公共预算利益最大化。

决策性协商源于协商的转向。基层预算不是一张张冰冷的表格和一串串枯燥的数字,而是资源配置和利益的再分配。特别是基层预算项目化、单元化的革新为预算治理提供更多的选择与要求,预算协商逐步从“资讯分享”“咨询”“联合决策”阶段走向“利益相关者创制”阶段。基层预算决策性协商是应运而生,但协商转向没有统一的现成的标准答案。田野调查表明,决策性协商主要发生在比较成熟的社区事务安排、非政府组织的公益性预算项目,利益相关者高度关注的、预算安排较为宽松的项目,并且发生比较零散,难以总结出统一的样板与模式,也难以复制推广。因此,实施决策性预算协商技术要求高,必须有专家团队的指导与制度设计,必须有政府部门或专门机构督查落实。总之,协商民主从协商到决策的对接是协商民主运行的重要环节。咨询性协商与决策性协商在功能上没有优劣之分,没有先进与落伍之分。

基层预算协商根植于基层治理与预算综合改革的伟大实践,公众参与成为主导性力量。深入开展协商制度的比较研究,可以开拓视野,丰富基层预算民主创新模式,推动实现基层预算的规范化、民主化、科学化。

(本文系国家社科基金一般项目“基层预算协商民主的制度研究”(19BZZ094)阶段性成果)

(作者单位:湖南财政经济学院财政金融学院)