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村规民约:新时代乡村治理的“推进器”

◇周琳

“治理有效”是推进新时代乡村振兴的重要目标。加强村规民约建设,是新时代乡村振兴实现“治理有效”目标的重要路径。2018年6月,习近平总书记在山东考察时指出:“要加强村规民约建设,移风易俗,为农民减轻负担。”习近平总书记2018年9月21日在十九届中央政治局第八次集体学习时指出:很多风俗习惯、村规民约等具有深厚的优秀传统文化基因,至今仍然发挥着重要作用。要在实行自治和法治的同时,注重发挥好德治的作用,推动礼仪之邦、优秀传统文化和法治社会建设相辅相成。”2019年6月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》再次强调,要推进新时代乡村治理,就必须“加强村规民约建设,强化党组织领导和把关,实现村规民约行政村全覆盖”。可见,加强村规民约建设,是推进新时代乡村治理的关键一环。

村规民约是指在特定的村集体区域内,由特定的村民主体在长期生活和劳作过程中根据当代国家法治的基本精神、宗旨,结合传统乡村社会的村风民俗,共同讨论、协商、订立并为国家法律正式确认的村民自我管理、自我教育、自我服务的成文的地方性制度与规范设计。与正式制度不同的是,村规民约具有较强的针对性、操作性、乡土性。作为一种非正式制度,村规民约不具有强制性,而是通过创设符合地方实际的奖惩制度、行为规范,发挥其运作空间和存在价值的优势。村规民约是新时代乡村治理的“推进器”。它有助于增强村民的主体意识与法治意识,营造以规立德、滋养文明乡风的乡村社会治理环境。

村规民约与新时代乡村自治

从历史上来看,几千年的封建王朝乃至民国期间,由于国家治理能力的不足,政权力量无法延伸到乡村社会,基本上沿用了“皇权不下县,县下皆宗族,宗族皆自治”的国家治理体系,因此在此期间的乡村社会中,非正式制度如宗族制度、礼法制度、村规民约有了很大的生存与发展空间,成为维持乡村社会秩序的重要规则体系。虽然我国已经建立相对完善的村民自治制度,其实质是一种正式制度;但是传统习俗和村规民约等非正式制度仍然在乡村社会发挥着影响力, 新时代乡村治理若无视乡村社会的乡土性, 脱离乡村社会的土壤, 效果必然大打折扣。作为非正式制度的重要组成,村规民约在维系乡村社会秩序和实现村民自治上发挥了重大的“软约束”作用。村规民约的制定主体是村民,其目的主要在于实现村民自治,体现了村民的合意性及村民进行自我管理的期待。村规民约的自治功能主要体现在以下两个方面。

一是村规民约以社会契约的形式规范了村民的行为。村规民约是村民委员会为维护本村的社会秩序和社会公共道德,根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定,结合本村具体情况制定,并由村民大会通过的约束规范村民行为的一种非正式制度。它是全体村民共同意志的载体,是村民自我管理、自我教育、自我服务、自我约束的行为准则,具有教育、引导和约束、惩戒作用。制定合理、作用积极的村规民约是村民会议或者村民小组会议制定出来并监督实施的,反映了全村村民或全组村民的共同利益和集体意志,具有明显的契约性特征。这也就意味着,村规民约一旦被制定与实施,就会形成一个特定的行为框架,全体村民都必须在这一框架内生产、生活。例如,萍乡市湘东区老关镇三角池村的村民在制定的村规民约中提出:“村(居)民各家各户门前屋后保持卫生整洁,严禁乱扔乱倒垃圾,乱堆乱放杂物,严禁露天焚烧垃圾。”村规民约使全体村民形成共同意志,约束自我行为。因此,村规民约的形成与实施过程,实质上就是村民自治的过程。

二是村规民约具有内部调解和处罚作用。一般而言,为了保障连续性、稳定性和严肃性,村规民约都会包含一些指导性的问题解决方案和非强制性的惩罚措施。这些指导性的问题解决方案能够调解村民纠纷、调节村民关系,让矛盾纠纷问题在村庄内部得到解决,具有不可忽视的内部调节作用。同时,村规民约可以采用批评、教育、作出书面检查等非强制性的惩罚措施,对违规的行为进行内部处罚,从而维护村庄公共秩序。例如,萍乡市湘东区老关镇檀梓村的村规民约中提出:“本自然村群众应当遵守和执行本村规民约,凡违反本村规民约的不得享受村里的各项优惠和便民服务。”可见,村规民约的内部处罚具有较强的内部调节作用。

村规民约与新时代乡村法治

村规民约是融乡土性与时代性于一体的新时代乡村治理耦合机制,是村民日常生活与村风民俗的总结,具有坚实的社会基础与心理基础,是村民心中的“法”。与法律法规和国家政策相比,村规民约实际上是一种“软法”。具有普适性的国家法无法对不同地域内复杂的社会生活做出前瞻性的预设和防范, 特别是处于经济社会发展边缘的偏远乡村,不能提供足够的或适恰的法律服务来维持各个乡村的秩序。村规民约源于乡土社会,更贴近群众生活实际,在讨论制定过程中又融入了协商民主理念,能获得村民普遍认可,能较大程度地通过村民的共信、共行实施,缓解国家法律与民间规则、基层政府与农村居民的冲突和矛盾,在基层法治化治理进程中有其独特的地位、功能和价值。村规民约的这种独特法治功能主要表现在以下两个方面。 

一是村规民约有助于提升村民的法治意识。村规民约是以国家法律为指导制定的,在制定程序、基本内容、表现形式等方面呈现出明显的法治化倾向,承载了国家法律的价值、理念等。相较于村规民约,国家法律逻辑严谨,涉及知识面广泛,专业性非常强,这不利于年龄较大、文化水平不高的村民掌握和吸收,并内化于行为之中。具有法治化倾向的村规民约是村民在长期的生产生活中逐渐形成的,是经群众协商而确定的,其语言文字比政策法律的条文更贴近生活,更符合当地的风俗习惯。例如,鹰潭市杨溪乡琯溪村制定的村规民约中提出:“每个村民都要学法、知法、守法、自觉维护法律尊严,积极同一切违法犯罪行为做斗争。”“严禁偷窃、敲诈,严禁哄抢国家、集体、个人财物,严禁赌博、严禁替罪犯藏匿赃物。”一系列法治化倾向的村规民约提升了村民的法治意识。因此,村规民约更容易被村民接受、吸收和内化。具有法治化倾向的村规民约被村民接受、吸收和内化后,村民的法治意识就能得到提升,从而发自内心地认可、崇尚、遵守和服从法律。

二是村规民约有助于提升乡村依法自治的能力。作为非正式制度,村规民约是村民自我管理、自我服务、自我监督的民主产物,极具地方场域的合法性,是村民心中的“法”,对于村民行为与乡村秩序有着较为有效的协调作用。村规民约虽然不具有如法律般的规范性结构,但是也规定了村民之间的权利义务关系和村民行为的后果。它在法治框架内最大限度地发挥自治权,传承习惯法等传统法资源,甚至结合村庄实际将国家法变通适用,是“依法治国”在微观层面的切实反映。可见,村规民约的制定与实施是乡村依法自治的重要体现,有助于提升乡村的依法自治能力。

村规民约与新时代乡村德治

德治功能是由村规民约的内在属性决定的。德治就是要发挥道德在社会治理之中的调节作用,用道德陶冶人们的情操,用道德规范引导人们的行为和调节社会关系。自古以来,我国就非常重视德治。从周代“明德慎罚”“以德配天”的思想,到《唐律》确定“德礼为政教之本,刑罚为政教之用”的方略,再到当代“以德治国”理念的提出,德治为维护社会秩序、促进社会发展立下了汗马功劳。村规民约是德治的重要手段,它以发挥对民众道德教化的基本功能为特征,使礼法规范转化为民间风俗习惯,从而在乡村社会形成稳定延续的道德认同,达到规范社会行为、实现乡村和谐稳定的目的。村规民约的德治功能主要表现在以下两个方面。

一是村规民约有助于提升村民的道德文化素养。村规民约是一种以伦理道德为主要内容,进行自我教育、自我约束、自我管理、自觉履行的乡村社会公约。它不仅对村民的行为做出了规范,而且对村民的道德文化素养提出了要求。首先,村规民约吸收了优秀的传统家教文化,用家训、家法、家规规范家庭成员行为及其关系,有助于形成良好的家风和家庭美德。习近平总书记指出,“家风是一个家庭的精神内核”“孩子们从牙牙学语起就开始接受家教,有什么样的家教,就有什么样的人”。例如,吉安县仓田村每家每户制定一条家风家训:“做正直的人”“不求万贯家财,但求健康平安”等。可见,良好的家风和家庭美德有助于培育个人品德。其次,村规民约具有惩恶扬善的作用,有利于弘扬社会公德。通过表彰和奖励的形式,激励村民奉公守法、见义勇为和尊老爱幼;通过批评、惩罚等方式,抑制违法犯罪、目无尊长等不良行为。

二是村规民约有助于社会主义核心价值观的践行。村规民约是营造良好社会风尚的有效载体,对于培育和践行社会主义核心价值观有着重要作用。2018年12月4日,民政部、中央组织部、中央政法委、中央文明办、司法部、农业农村部、全国妇联7部门发布的《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》指出:“村规民约、居民公约是村(居)民进行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的行为规范,是引导基层群众践行社会主义核心价值观的有效途径,是健全和创新党组织领导下自治、法治、德治相结合的现代基层社会治理机制的重要形式。”现代村规民约充分融合了富强、民主、文明、和谐、自由、平等、公正、法治、爱国、敬业、诚信、友善的社会主义核心价值观,是引导基层群众践行社会主义核心价值观的有效途径。例如,萍乡市湘东区老关镇三角池村的村规民约提出:“村民之间要团结友爱、和睦相处”,“善待父母,赡养老人,死后丧葬祭祀从简,提倡生态火葬、骨灰盒入葬,严禁乱埋乱葬。”可见,村规民约有助于树立良好的民风、村风,创造安居乐业的社会环境,促进村民践行社会主义核心价值观。

(作者单位:江西财经大学财税与公共管理学院)