◇刘超

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》将建设高质量教育体系、加强和创新社会治理均作为“改善人民生活品质，提高社会建设水平”的战略举措，这为重新审视我国正在热议和试点的环境教育立法的目的理念、功能定位和制度框架提供了基本遵循与目标指引。

从1973年第一次全国环境保护会议提出大力开展环境保护的宣传教育工作开始，我国积极推进环境教育制度化和体系化。自美国于1970年制定《环境教育法》以来，加强环境教育立法以促进环境教育的制度化和规范化，蔚为潮流。以此为观照，我国环境教育立法严重滞后。2014年修订的《环境保护法》第9条以及随之修订的系列单行法中的“环境教育条款”规定过于原则、简略、分散且强制性不足。在地方立法层面，《宁夏回族自治区环境教育条例》2011年）、《天津市环境教育条例》2012年）、《洛阳市环境保护教育条例》（2014年）、《哈尔滨市环境教育办法》（2015年）、《南京市环境教育促进办法》（2015年）、《厦门市环境教育规定》（2016年）陆续颁布实施，对环境教育立法专门化进行了有益探索，但也存在不足之处。第一，从立法形式上看，地方环境教育立法呈现出效力形式多元、命名形式不一、条文结构多样等特征。第二，从立法内容上看，皆为简略式、模糊性立法，均只有二三十个条文，多为原则性、宣示性、倡导性规定。第三，从制度配置上看，立法重点在于环境教育的一般规定、政府的组织管理义务以及学校环境教育、社会环境教育相关内容。第四，普遍缺失责任条款，大多只有一个条文，《天津市环境教育条例》甚至没有规定责任条款。

当前的环境教育立法呈现出的不足，固然有立法技术的不足，但更为根本的原因在于对环境教育立法定位的偏差。现有规范均将环境教育立法的功能定位为普及环境知识、提升公民环境保护意识，削弱了环境教育的价值。环境教育立法应当定位于保障与促进环境治理体系现代化。

首先，环境教育立法应以保障公民在环境治理中的主体地位为价值基础。现行规范重在规定各级人民政府的环境教育法律义务，对象均指向公民，确立了环境教育的二元关系结构——政府及其职能部门、企事业单位是环境教育的实施者，公民是环境教育的接受者。这种价值理念与制度结构已经不符合我国环境治理体系现代化的理念与目标。中办、国办2020年印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》预期构建的现代环境治理体系，其要义并非要求私人主体以遵守政府管理规定方式浅层次地被动参与环境治理，而是引入多元私人主体参与环境公共事务，形成多元主体互动的治理机制。在构建现代环境治理体系背景下，环境教育立法应当摒弃管理理念下“政府主动施教—公民被动受教”的教育模式，以保障与实现公民的受教育权和环境权作为环境教育立法的制度设计基础。

其次，环境教育立法应以提升公民环境治理能力为功能目标。当前的地方环境教育立法基本以“推动环境教育，增强公民环境意识，促进生态文明建设”为立法目的。在目的层次上，立法目的可分为直接目的与间接目的，当前的环境教育立法均以“推动环境教育，增强公民环境意识”作为直接立法目的，这与前述环境教育立法理念一脉相承，将公民定位为国家环境治理的被动参与者。在环境治理体系现代化视域下，环境教育立法的目的还应当拓展至提升公民环境治理能力，环境教育立法应当通过系列制度设计，致力于公民的环境治理能力建设。因此，增强公民环境意识是环境教育立法的形式目的，提升公民环境治理能力是环境教育立法的实质目的。

再次，环境教育立法应以体系化的实体制度建设为逻辑主线。当前的环境教育地方立法主要规定各类主体承担的环境教育义务，立法条文过于简略、原则、笼统，宣示性强，可操作性弱，且各地方立法的条文表述与实体内容差异较大。针对此问题，我们建议：第一，制定国家层面的《环境教育法》作为环境教育基础法，为环境教育具体领域专项立法、地方立法提供法律依据；第二，《环境教育法》应当系统规范我国环境教育的一般规定和重点制度，一般规定包括环境教育的法律定义、基本原则和管理体制，重点制度包括机构设置制度、基金管理制度、认证制度、审议制度、考核评价制度以及奖惩制度，将各类主体承担环境教育义务制度与重点制度作为环境教育立法制度展开的逻辑主线；第三，地方环境教育立法在性质上应当定位为地方针对本地的环境状况和环境问题治理特殊性，制定的补充性的、实施性的执行细则。

最后，环境教育立法应当以体系化的法律责任制度为保障机制。当前的环境教育地方立法呈现强制力不足、实效性欠缺的特征，关键症结在于法律责任条款的不足甚至阙如，且制度内容可实施性不强。因此，《环境教育法》及地方环境教育立法应当体系化地规定法律责任制度。在专门的法律责任章节，区别而有侧重地设定各类主体的环境教育法律义务，类型化地界定重点规制行为之范畴，体系化地规定环境教育法律责任制度，责任类型上可借鉴既有的民事、行政和刑事责任形式，还可以规定接受一定时数的环境讲习等专门环境教育法律责任。

（作者单位：华侨大学法学院/教育立法研究基地（教育部政策法规司—华侨大学共建））