环境教育立法的定位与架构
◇刘超
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》将建设高质量教育体系、加强和创新社会治理均作为“改善人民生活品质,提高社会建设水平”的战略举措,这为重新审视我国正在热议和试点的环境教育立法的目的理念、功能定位和制度框架提供了基本遵循与目标指引。
从1973年第一次全国环境保护会议提出大力开展环境保护的宣传教育工作开始,我国积极推进环境教育制度化和体系化。自美国于1970年制定《环境教育法》以来,加强环境教育立法以促进环境教育的制度化和规范化,蔚为潮流。以此为观照,我国环境教育立法严重滞后。2014年修订的《环境保护法》第9条以及随之修订的系列单行法中的“环境教育条款”规定过于原则、简略、分散且强制性不足。在地方立法层面,《宁夏回族自治区环境教育条例》2011年)、《天津市环境教育条例》2012年)、《洛阳市环境保护教育条例》(2014年)、《哈尔滨市环境教育办法》(2015年)、《南京市环境教育促进办法》(2015年)、《厦门市环境教育规定》(2016年)陆续颁布实施,对环境教育立法专门化进行了有益探索,但也存在不足之处。第一,从立法形式上看,地方环境教育立法呈现出效力形式多元、命名形式不一、条文结构多样等特征。第二,从立法内容上看,皆为简略式、模糊性立法,均只有二三十个条文,多为原则性、宣示性、倡导性规定。第三,从制度配置上看,立法重点在于环境教育的一般规定、政府的组织管理义务以及学校环境教育、社会环境教育相关内容。第四,普遍缺失责任条款,大多只有一个条文,《天津市环境教育条例》甚至没有规定责任条款。