第A08版:A08

在线教育立法规制的需求与进路

◇方林波

2019年教育部等六部委出台《关于规范校外线上培训的实施意见》,2020年新冠肺炎疫情突发,在疫情防控常态化背景下,“停课不停学”的教育教学秩序保障需求驱动了在线教育兴盛发展,但也带来了虚假宣传、恶意竞争、师资力量参差不齐、退费难等乱象,亟须立法规制。

立法规制是回应在线教育市场乱象的法治需求。在资本逐利动机驱使下,在线教育呈现跑马圈地的野蛮生长乱局,但由于立法层面制度供给不足,导致司法、执法部门在实践操作中缺乏规范指引。对在线教育予以立法规制是完善中国特色社会主义法律体系,实现国家治理体系和治理能力现代化,全面推进依法治国的必然要求。

当前推进在线教育立法的制度障碍与现实障碍并存。制度障碍体现在,现行互联网领域的法律效力级别较低,尚未构成完整的互联网法律监督体系。专门性法律仅包括《网络安全法》《电子签名法》《电子商务法》以及部分行政法规、部门规章、规范性文件。立法覆盖面不全、多部门联合执法依据不足,在此制度语境下对在线教育进行立法规制,存在体系融合的困境。现实障碍体现在,在线教育同样要贯彻立德树人的根本任务,重视意识形态教育对青少年世界观、人生观和价值观的正确引导。然而在线教育特别是“一对一”的外教课程存在监管盲区,部分培训机构聘请的外籍教师身在国外,尚未形成对在线国际教师监管的法律办法。

因此,要从立法技术上突破在线教育监管的制度瓶颈。在线教育规制涉及法律与科技的交叉地带,“互联网+”的大数据算法进化形成了技术自治的信息茧房,给立法规制塑造了技术壁垒。在发挥法律行为规制机能的同时,要运用“代码”管理的创新手段,实施教学内容分级机制、服务商担保机制、教师资质验证机制、学生信息保护机制等。在线教育兼具信息共享的社会公益性和商业服务性的双重属性,立法应注重网络安全、个人信息保护和知识产权保护,在监管者、服务商和消费者之间实现利益平衡。

在线教育立法的制度建构路径包括,首先,以“多元共治”的思路推进不同社会群体广泛参与公共政策讨论,通过均衡博弈提高在线教育立法的代表性。这就要求:第一,强化教育部门监管职能同时转变监管思路,将监管重点从对教育内容的监管转变为对教育行为“事前、事中和事后”的过程监管,规划在线教育的顶层设计。第二,侧重服务商自我答责。当前在线教育的治理思路局限在以规范教师和学生为中心,然而在线教育的公共性决定了使用服务的网民数量是不确定的,这无疑增加了监管费用,且存在证据收集和执法困难问题。立法确定服务商的监督过失责任,以服务商为中心开展定向治理和全面自我答责,可以节省监管成本,提高治理效率和质量。而服务商通过成立行业协会以及签署行业自律公约进行自我管理,可以利用行会成员的技术信息优势及业务竞争性,实现成员之间的监控与惩罚。

其次,增强立法预见性和前瞻性以提高在线教育立法稳定性。互联网技术及应用更新换代周期短、变化快,技术变革创新容易导致新出台的在线教育立法时效性不强,影响立法信用和制度权威。为避免事后对法律进行经常修正,应在立法时提高其容错性和前瞻性。建立专业全面的包括技术专家和法律专家在内的咨询论证机制,基于对互联网技术发展趋势的正确研判和其他国家先进立法经验的总结,将普遍规律与本土国情结合,探索在线教育立法的中国模式,实现立法效率和立法质量的统一。

再次,分领域、分层次渐进式推动在线教育立法。在立法资源有限又亟须对在线教育市场进行整顿的情况下,可先由教育部或地方教育部门通过地方法治实验,针对不同地区的网络行为偏好和教育市场需求进行试点立法。以制度试错的经验演进型立法模式,化解在线教育中需要应对的技术风险和大数据安全等问题,并结合教育传播的规律和教育意识形态的规范要求,在教育—互联网—文化意识形态三领域渐次推进在线教育的立法工作。

最后,创建监管者、服务商和消费者之间的互动沟通机制。社会主义国家人民群众的根本利益具有一致性,政府、服务商和消费者之间不是利益对抗而是利益协同的关系,这是构建在线教育立法互动沟通机制的前提与保障。互动沟通以确保实质信息披露和利益交涉为目的,贯穿于在线教育立法前评估—立法过程—立法后评估环节,能够公正有效地配置权利,界定责任、义务范围,有利于教育部门实现依法监管,有助于防止服务商利用技术优势所造成的信息不对称影响政策后果,并保障消费者的教育选择权,消除不必要纠纷,降低制度成本。

(作者单位:福建天衡(泉州)联合律师事务所、华侨大学教育立法研究基地(教育部政策法规司—华侨大学共建))